Di seguito, trovate la versione HTML (opportunamente formattata) del Libro Bianco. Manca la parte finale (ossia l'allegato), che spero di riuscire a postare presto.
Bye bye!
Giulio
COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE
Bruxelles, 12.1.2000
COM (1999) 719 def.
CAPITOLO 1: INTRODUZIONE
CAPITOLO 2: PRINCIPI DI SICUREZZA ALIMENTARE
CAPITOLO 3: ELEMENTI ESSENZIALI DI UNA POLITICA DI SICUREZZA ALIMENTARE: RACCOLTA DI INFORMAZIONI E LORO ANALISI - PARERE SCIENTIFICO
CAPITOLO 4: VERSO L'ISTITUZIONE DI UN'AUTORITÀ ALIMENTARE EUROPEA
CAPITOLO 5: ASPETTI NORMATIVI
CAPITOLO 6: CONTROLLI
CAPITOLO 7: INFORMAZIONE DEI CONSUMATORI
CAPITOLO 8: DIMENSIONE INTERNAZIONALE
CAPITOLO 9: CONCLUSIONI
Autorità alimentare europea
L'istituzione di un'Autorità alimentare europea indipendente costituisce, secondo la Commissione, la risposta più appropriata all'esigenza di garantire un elevato di sicurezza alimentare. A questa Autorità verrebbero affidati numerosi compiti fondamentali che vanno dal parere scientifico indipendente su tutti gli aspetti relativi alla sicurezza alimentare, alla gestione di sistemi di allarme rapido, alla comunicazione e al dialogo con i consumatori in materia di sicurezza alimentare e di questioni sanitarie e alla realizzazione di reti con le Agenzie nazionali e gli organismi scientifici. L'Autorità alimentare europea fornirà alla Commissione le necessarie analisi, ma toccherà alla Commissione decidere sulle azioni appropriate da adottare a seguito di tali analisi. L'Autorità alimentare europea potrebbe essere istituita entro il 2002 una volta varata la legislazione necessaria. Prima di perfezionare le nostre proposte invitiamo tutte le parti interessate a farci conoscere i loro punti di vista entro la fine di aprile, dopodiché la Commissione avanzerà una proposta legislativa definitiva.
Legislazione in materia di sicurezza alimentare
L'istituzione di un'Autorità indipendente dovrà esser accompagnata da tutta una serie di altre misure per migliorare e rendere coerente il corpus della legislazione concernente tutti gli aspetti dei prodotti alimentari "dai campi alla tavola". La Commissione ha già identificato numerose misure necessarie per migliorare gli standard di sicurezza alimentare. Il Libro bianco delinea più di 80 diverse azioni contemplate per i prossimi anni. Negli ultimi decenni si sono registrati enormi sviluppi sia per quanto concerne i metodi di produzione e lavorazione degli alimenti che i controlli necessari per assicurare il rispetto di standard accettabili di sicurezza. È chiaro che, in diversi ambiti, l'attuale normativa europea deve essere aggiornata. Dando seguito al Libro verde della Commissione sui principi generali della legislazione in materia alimentare nell'Unione europea (COM (97) 176 def.) e alle successive consultazioni, si proporrà un nuovo quadro giuridico che coprirà l'intera catena alimentare, compresa la produzione di mangimi per gli animali, stabilirà un elevato livello di protezione della salute dei consumatori e attribuirà in modo chiaro la responsabilità primaria di una produzione alimentare sicura alle industrie, ai produttori e ai fornitori. Si istituiranno appropriati controlli ufficiali sia a livello nazionale che europeo. Una questione importante sarà costituita dalla possibilità di rintracciare i prodotti lungo tutta la catena alimentare. L'uso di pareri scientifici corroborerà la politica di sicurezza alimentare e si farà ricorso, se del caso, al principio di precauzione. Un elemento importante sarà dato dalla capacità di prendere misure di salvaguardia rapide ed efficaci onde rispondere ad emergenze sanitarie che si manifestino in qualsiasi punto della catena alimentare.
Proposte relative al settore dei mangimi assicureranno che per la loro produzione vengano usati soltanto materiali idonei e che l'uso degli additivi venga controllato in modo più efficace. Si affronteranno certe questioni relative alla qualità degli alimenti, compresi gli additivi alimentari e le sostanze aromatizzanti nonché le dichiarazioni relative alla salute poste sugli alimenti e si miglioreranno anche i controlli sui nuovi alimenti. I rischi legati alla contaminazione degli alimenti sono stati drammaticamente evidenziati dalla recente crisi della diossina. Si prenderanno misure per ovviare alle carenze della normativa attuale in questi settori onde fornire un'adeguata protezione.
Controlli di sicurezza alimentare
L'esperienza del servizio ispettivo della Commissione, che compie visite agli Stati membri su base regolare, ha indicato che vi sono notevoli divergenze nel modo in cui la normativa comunitaria è applicata e fatta rispettare. Ciò significa che i consumatori non possono essere sicuri di ricevere lo stesso livello di protezione su tutto il territorio della Comunità e ciò rende difficile valutare l'efficacia delle misure attuate dalle autorità nazionali. Si propone che, in cooperazione con gli Stati membri, si elabori un quadro comunitario per lo sviluppo e la gestione di sistemi di controllo nazionali. In tale ambito si terrebbe conto delle attuali buone prassi e dell'esperienza dei servizi ispettivi della Commissione. Questo quadro comunitario si baserebbe su criteri concordati quanto all'efficacia di tali sistemi e sfocerebbe in orientamenti chiari per quanto concerne il loro funzionamento.
A sostegno dei controlli a livello comunitario si svilupperanno procedure di attuazione più rapide e di più facile uso al di là delle attuali azioni di infrazione. I controlli sulle importazioni che si effettuano ai confini della Comunità verranno estesi a tutti i mangimi e alimenti e s'intraprenderanno azioni per migliorare il coordinamento tra i diversi posti d'ispezione.
Informazione dei consumatori
Se si vuole che i consumatori siano convinti del fatto che le azioni proposte nel Libro bianco sfociano in un effettivo miglioramento degli standard di sicurezza alimentare, essi devono essere tenuti adeguatamente informati. La Commissione, assieme alla nuova Autorità alimentare europea, promuoverà il dialogo con i consumatori onde incoraggiare il loro coinvolgimento nella nuova politica di sicurezza alimentare. Nello stesso tempo, i consumatori devono essere tenuti meglio informati delle nuove preoccupazioni in materia di sicurezza alimentare e dei rischi che certi alimenti particolari presentano per determinati gruppi di persone. I consumatori hanno il diritto di attendersi informazioni sulla qualità degli alimenti e sui loro ingredienti e tale informazione deve essere utile e presentata in modo chiaro in modo da consentire scelte consapevoli. A partire dalle norme esistenti si presenteranno proposte in merito all'etichettatura degli alimenti. Si sensibilizzeranno inoltre i consumatori sull'importanza di una dieta equilibrata e sulle sue ripercussioni a livello sanitario.
Dimensione internazionale
La Comunità è il più grande importatore/esportatore di prodotti alimentari al mondo. Le azioni proposte nel Libro bianco dovranno essere presentate e spiegate efficacemente ai nostri partner commerciali. Un ruolo attivo della Comunità in seno agli organismi internazionali sarà un importante strumento per spiegare gli sviluppi europei in materia di sicurezza alimentare.
Conclusioni
L'attuazione di tutte le misure proposte nel Libro bianco consentirà di organizzare la sicurezza alimentare in modo più coordinato e integrato onde raggiungere il livello più alto possibile di protezione della salute. La normativa verrà riveduta e modificata, se del caso, per renderla più coerente, completa e aggiornata. Si promuoverà l'applicazione di tale normativa a tutti i livelli. La Commissione ritiene che l'istituzione di una nuova Autorità, che diventerà il punto di riferimento scientifico per l'intera Unione, contribuirà ad un livello elevato di protezione della salute dei consumatori e, conseguentemente, contribuirà a ripristinare e a mantenere la fiducia dei consumatori. Il successo delle misure proposte in questo Libro bianco è legato intrinsecamente al sostegno del Parlamento europeo e del Consiglio. La loro attuazione dipenderà dall'impegno degli Stati membri. Questo Libro bianco sollecita inoltre un forte coinvolgimento degli operatori del settore su cui ricade la responsabilità primaria dell'applicazione, nel quotidiano, delle disposizioni in materia di sicurezza alimentare. Una maggiore trasparenza a tutti i livelli della politica di sicurezza alimentare è il filo conduttore dell'intero Libro bianco e contribuirà in modo fondamentale ad accrescere la fiducia dei consumatori nella politica di sicurezza alimentare dell'UE.
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2. Il settore agro-alimentare è di grande importanza per l'economia europea nel suo complesso. L'industria degli alimenti e delle bevande è uno dei principali settori industriali nell'UE con una produzione annuale pari a quasi 600 miliardi di euro, vale a dire a circa 15% dell'output manifatturiero complessivo. Da un raffronto internazionale emerge che l'UE è il maggior produttore al mondo di prodotti alimentari e bevande. L'industria degli alimenti e delle bevande è il terzo datore di lavoro industriale dell'UE con più di 2,6 milioni di lavoratori, 30% dei quali si situano in piccole e medie imprese. D'altro canto, il settore agricolo ha una produzione annuale di circa 220 miliardi di euro e fornisce l'equivalente di 7,5 milioni di posti di lavoro a tempo pieno. L'esportazione di prodotti agricoli, di prodotti alimentari e di bevande ammonta a circa 50 miliardi di euro all'anno. L'importanza economica e l'onnipresenza dei prodotti alimentari nella nostra vita fanno capire che vi deve essere un forte interesse per la sicurezza alimentare nella società nel suo complesso e in particolare tra le autorità pubbliche e i produttori.
3. Ai consumatori si dovrebbe offrire un'ampia gamma di prodotti sicuri e di alta qualità provenienti da tutti gli Stati membri. Questo è il ruolo essenziale del mercato interno. La catena della produzione alimentare sta diventando sempre più complessa. Ogni singolo anello di tale catena deve essere altrettanto forte degli altri se si vuole che la salute dei consumatori sia adeguatamente protetta. Tale principio deve valere indipendentemente dal fatto che gli alimenti vengano prodotti nella Comunità europea o importati da paesi terzi. Una politica efficace di sicurezza alimentare deve riconoscere la natura interrelata della produzione alimentare. Essa richiede la valutazione e il monitoraggio dei rischi che possono derivare alla salute dei consumatori dalle materie prime, dalle prassi agricole e dalla lavorazione degli alimenti; essa richiede un'efficace azione normativa per gestire tali rischi nonché la messa in atto e la gestione di sistemi di controllo onde sorvegliare e assicurare l'attuazione di tali norme. Ciascun elemento è parte di un ciclo: in tal modo, gli sviluppi della lavorazione degli alimenti possono richiedere cambiamenti delle normative vigenti, mentre il feed back fornito dai sistemi di controllo può contribuire ad identificare e a gestire i rischi esistenti e quelli emergenti. Ciascuna parte del ciclo deve funzionare adeguatamente se si vogliono realizzare gli standard più elevati possibili di sicurezza alimentare.
4. Tali fattori richiedono quindi un approccio completo e integrato alla sicurezza alimentare. Ciò non significa che l'UE debba essere l'unica responsabile di tutti gli aspetti della sicurezza alimentare. Resta il fatto però che tutti gli aspetti della sicurezza alimentare devono essere affrontati a livello di UE. Ad esempio, la normativa dell'UE deve poter essere fatta efficacemente rispettare negli Stati membri in linea con il principio di sussidiarietà. La responsabilità di fare applicare la legislazione deve rimanere precipuamente di competenza nazionale, regionale e locale. Tuttavia, il mercato interno implica che queste non siano esclusivamente responsabilità nazionali: ciascuno Stato membro è responsabile non solo nei confronti dei propri cittadini, ma di tutti i cittadini dell'UE e dei paesi terzi per quanto concerne gli alimenti prodotti sul suo territorio.
5. È necessario ribadire che la catena alimentare europea è una delle più sicure al mondo e che il sistema attuale funziona generalmente bene. Misure per la sicurezza alimentare sono state inserite nel corpus della legislazione europea sin dai primordi della Comunità. Storicamente, tali misure sono state essenzialmente sviluppate su una base settoriale. Tuttavia, la crescente integrazione delle economie nazionali con il mercato unico, gli sviluppi dell'agricoltura e della lavorazione degli alimenti e i nuovi sistemi di manipolazione e di distribuzione richiedono la nuova strategia delineata nel presente Libro bianco. I sistemi di sicurezza alimentare della Comunità e degli Stati membri si sono trovati sottoposti a pressioni senza precedenti in occasione delle recenti emergenze che hanno interessato gli alimenti e i mangimi. Tali emergenze hanno messo in luce punti deboli che richiedono un'azione da parte delle autorità responsabili (Commissione, Stati membri e Parlamento) onde rafforzare, migliorare e sviluppare ulteriormente i sistemi esistenti.
6. La sicurezza alimentare deve essere organizzata in modo più coordinato e integrato. Ciò consentirà di ovviare agli attuali punti deboli creando nel contempo un quadro per la sicurezza alimentare tra i migliori al mondo in grado di garantire un elevato livello di sanità pubblica e di protezione dei consumatori conformemente a quanto prescritto dal Trattato CE. Tuttavia, anche il sistema più completo non può funzionare senza la piena collaborazione di tutti gli interessati. L'adeguato funzionamento di qualsiasi sistema dipende in modo decisivo dall'impegno degli Stati membri e degli operatori nonché dei paesi terzi.
7. L'Unione europea deve ristabilire la fiducia del pubblico nei suoi approvvigionamenti alimentari, nella sua scienza degli alimenti, nella sua normativa in materia alimentare e nei suoi controlli degli alimenti. Il presente Libro bianco sulla sicurezza alimentare delinea tutta una serie di azioni necessarie per integrare e ammodernare l'attuale normativa dell'UE in materia di prodotti alimentari, per renderla più coerente, comprensibile e flessibile, per far meglio rispettare tale normativa e garantire una maggiore trasparenza ai consumatori. Ciò costituirà la risposta alle conclusioni del Consiglio europeo di Helsinki del dicembre 1999. La Commissione è determinata ad attuare le azioni delineate nel presente Libro bianco con carattere di priorità. Un piano d'azione dettagliato sulla sicurezza alimentare con un calendario preciso di azioni da condursi nel prossimo triennio è riportato nell'allegato. In base a tale calendario, le proposte più importanti dovrebbero essere presentate dalla Commissione entro la fine del 2000 in modo da far sì che un corpus coerente e aggiornato di norme in campo alimentare, supportato da una nuova Autorità alimentare europea, sia in vigore entro la fine del 2002. La Commissione si attende una piena cooperazione da parte del Parlamento e del Consiglio nell'attuazione di questo programma ambizioso. Vi sono già state ampie consultazioni e discussioni in merito ai miglioramenti da apportare alla normativa dell'UE in campo alimentare a seguito del Libro verde sui principi generali della legislazione in materia alimentare nell'Unione europea (COM (987) 176 def.). Il presente Libro bianco illustra i cambiamenti che la Commissione propone di introdurre in questo ambito. Tuttavia la Commissione contempla anche la creazione di un'Autorità alimentare europea quale ulteriore misura. Per quanto concerne questa proposta, la Commissione intende stimolare un dibattito pubblico, commenti informati e ampie consultazioni. Tutte le parti interessate sono quindi invitate a presentare i loro commenti in merito al capitolo 4 del presente Libro bianco entro la fine di aprile 2000.
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8. Il principio ispiratore del presente Libro bianco è che la politica della sicurezza alimentare deve basarsi su un approccio completo e integrato. Ciò significa che esso deve considerare l'intera catena alimentare1 ("dai campi alla tavola"); tutti i settori dell'alimentare; tutti gli Stati membri, la frontiera esterna dell'UE come anche il suo interno; le tribune decisionali a livello internazionale e di UE nonché tutte le fasi del ciclo decisionale a livello politico. I pilastri della sicurezza alimentare contenuti nel presente Libro bianco (consulenza scientifica, raccolta ed analisi di dati, aspetti normativi e di controllo nonché informazione dei consumatori) devono costituire un insieme continuo al fine di consentire quest'approccio integrato.
[ 1 Nel presente Libro bianco il termine "catena alimentare" riguarda l'intera catena degli alimenti e dei mangimi. ]
9. I ruoli di tutti i partecipanti alla catena alimentare (produttori di mangimi, agricoltori e produttori/operatori del settore alimentare; le autorità competenti negli Stati membri e nei paesi terzi; la Commissione; i consumatori) devono essere chiaramente definiti: i produttori di mangimi, gli agricoltori e gli operatori dell'alimentare hanno la responsabilità primaria per quanto concerne la sicurezza degli alimenti; le autorità competenti hanno compiti di monitoraggio e devono far rispettare tali responsabilità ponendo in atto sistemi nazionali di controllo e di sorveglianza; la Commissione si concentra sulla valutazione della capacità che hanno le autorità competenti di porre in atto tali sistemi per il tramite di audit e ispezioni a livello nazionale. Anche i consumatori devono rendersi conto che sono responsabili dell'adeguata conservazione, manipolazione e cottura degli alimenti. In tal modo la politica "dai campi alla tavola" che copre tutti i settori della catena alimentare, compresa la produzione dei mangimi, la produzione primaria, la lavorazione degli alimenti, l'immagazzinamento, il trasporto e la vendita al dettaglio verrà attuata sistematicamente e in modo coerente.
10. Una politica alimentare efficace richiede la rintracciabilità dei percorsi dei mangimi e degli alimenti nonché dei loro ingredienti. Si devono introdurre procedure adeguate per agevolare tale rintracciabilità. Tra di esse vi è l'obbligo per le imprese del settore dei mangimi e degli alimenti di assicurare che vi siano procedure adeguate per ritirare i mangimi o gli alimenti dal mercato là dove si presenti un rischio per la salute dei consumatori. Gli operatori dovrebbero tenere inoltre adeguati registri dei fornitori di materie prime e di ingredienti in modo da consentire di identificare la fonte di un problema. Va ribadito tuttavia che l'identificazione chiara dei percorsi dei mangimi e degli alimenti e dei loro ingredienti è una questione complessa che deve tenere conto della specificità di diversi settori e prodotti.
11. Questo approccio completo e integrato porterà a una politica alimentare più coerente, efficace e dinamica. Esso deve affrontare le carenze derivanti dall'attuale sistema settoriale, rigido, che hanno limitato la sua capacità di affrontare in modo rapido ed efficace i rischi per la salute umana. La politica deve perciò essere sottoposta a costante revisione e, se del caso, deve esser adattata per ovviare alle carenze, per affrontare le emergenze e per riconoscere i nuovi sviluppi intervenuti nella catena della produzione. Nel contempo, lo sviluppo di quest'approccio deve avvenire in modo trasparente coinvolgendo tutti gli interessati e consentendo loro di recare un contributo efficace ai nuovi sviluppi. Il livello di trasparenza già raggiunto con la pubblicazione dei pareri scientifici e delle relazioni ispettive dovrebbe essere esteso ad altri ambiti legati alla sicurezza alimentare.
12. L'analisi del rischio deve costituire il fondamento su cui si basa la politica di sicurezza degli alimenti. L'UE deve prendere le mosse, nella sua politica alimentare, dall'applicazione delle tre componenti dell'analisi del rischio: valutazione del rischio (consulenza scientifica e analisi dell'informazione), gestione del rischio (norme e controlli) e comunicazione del rischio.
13. La Commissione continuerà ad avvalersi delle migliori conoscenze scientifiche disponibili nello sviluppo delle sue misure di sicurezza alimentare. L'organizzazione del parere scientifico indipendente e il ruolo di una nuova Autorità alimentare europea nella fornitura di tale parere verranno trattati nel capitolo 4. La Commissione riconosce che i consumatori e l'industria alimentare devono poter aver fiducia che tale parere sia espresso sulla base degli standard più elevati di indipendenza, eccellenza e trasparenza.
14. Ove appropriato, si applicherà il principio di precauzione nelle decisioni di gestione del rischio. La Commissione intende presentare una Comunicazione sull'argomento.
15. Nel processo decisionale all'interno dell'UE si potrà inoltre tenere conto di altri fattori legittimamente pertinenti per la protezione della salute dei consumatori e per la promozione di prassi eque nella commercializzazione dei prodotti alimentari. La definizione e la portata di tali fattori legittimamente pertinenti è attualmente allo studio a livello internazionale, in particolare nell'ambito del Codex Alimentarius. Esempi di questi altri fattori legittimamente pertinenti sono considerazioni ambientali, il benessere degli animali, l'agricoltura sostenibile, le aspettative dei consumatori quanto alla qualità dei prodotti, un'adeguata informazione e definizione delle caratteristiche essenziali dei prodotti nonché dei loro metodi di lavorazione e produzione.
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16. I metodi e gli indicatori per identificare i problemi sono molteplici. Essi possono comprendere dati ricavati da controlli effettuati lungo la catena degli alimenti e dei mangimi, reti di sorveglianza delle malattie, indagini epidemiologiche e analisi di laboratorio. Una corretta analisi dei dati agevolerebbe lo studio dell'evoluzione di rischi alimentari noti e l'identificazione di nuovi rischi; in tal modo sarebbe possibile meglio definire e adattare se del caso la politica di sicurezza alimentare. Il ruolo degli Stati membri nella raccolta di informazioni è cruciale e deve essere ben definito.
Monitoraggio e sorveglianza
17. La Commissione raccoglie un grande quantitativo di informazioni su questioni legate alla sicurezza alimentare. Le principali fonti di informazione sono reti per il monitoraggio e la sorveglianza della sanità pubblica (in particolare i sistemi di relazioni sulle malattie trasmissibili in virtù della direttiva 2119/98), piani di sorveglianza delle zoonosi e dei residui, sistemi di allarme rapido, sistemi di informazione nel settore agricolo, sorveglianza della radioattività ambientale e attività di ricerca nonché reti di ricerca associate. Tuttavia, i sistemi esistenti sono stati sviluppati ciascuno per conto proprio e non sempre vi è un coordinamento delle diverse fonti di informazione. Inoltre, una grande quantità delle informazioni disponibili non è valorizzata appieno. L'integrazione dei sistemi di raccolta di dati e quella dei sistemi di analisi dei dati dovrebbero essere i due principi ispiratori in quest'ambito onde trarre i massimi benefici dagli attuali sistemi di raccolta dati. La Comunità ha bisogno di un sistema efficace di monitoraggio e sorveglianza della sicurezza alimentare che integri tutte le summenzionate fonti di informazione. Le esperienze del Centro Comune di Ricerca della Commissione potrebbero rappresentare un valido aiuto nel merito. Il primo obiettivo dovrebbe essere quello di una gestione continuativa e giornaliera delle informazioni in modo da poter dare una risposta in tempo reale ai rischi potenziali. In secondo luogo, tale sistema consentirebbe alla Commissione di avere un ruolo maggiormente proattivo e lungimirante. Esso dovrebbe essere finalizzato all'identificazione precoce dei rischi potenziali onde prevenire il manifestarsi di crisi piuttosto che costituire un sistema per reagire alle crisi stesse. Esso dovrebbe inoltre facilitare la pianificazione politica di lungo periodo e la definizione di priorità.
Sistemi di allarme
18. In generale, il sistema di allarme rapido per gli alimenti funziona bene per i prodotti alimentari destinati al consumatore finale. Esistono vari altri tipi di sistemi di notifica in diversi ambiti, come quello delle malattie trasmissibili degli esseri umani e degli animali, i prodotti di origine animale bloccati alle frontiere esterne dell'UE, i movimenti di animali vivi, il sistema ECURIE in caso di emergenza radiologica. Ma ancora una volta un uso integrato delle informazioni è difficile a causa della diversità degli obiettivi e della portata di tali sistemi. Inoltre, certi ambiti non sono affatto coperti, ad esempio quello dei mangimi per gli animali. Occorre creare un quadro giuridico completo e armonizzato che estenda la portata dell'attuale sistema di allarme rapido in modo da comprendere tutti gli alimenti e i mangimi. Esso dovrebbe estendere gli obblighi degli operatori economici di notificare le emergenze in materia di salute alimentare e assicurare appropriate informazioni ai consumatori e alle organizzazioni di settore. Inoltre, si dovrebbe istituire un'appropriata correlazione con altri sistemi di informazione rapida. Questo sistema dovrebbe anche essere esteso ai paesi terzi per le informazioni in entrata e in uscita.
Ricerca
19. L'eccellenza scientifica richiede investimenti nella R&S onde ampliare la base di conoscenza scientifica in materia di sicurezza alimentare. Nell'ambito del Quinto programma quadro di ricerca, i progetti comunitari di R&S sulla sicurezza alimentare sono condotti sulla base di programmi di lavoro pluriennali. Tali programmi comprendono azioni indirette (azioni a costi condivisi) e azioni dirette condotte dal Centro Comune di Ricerca della Commissione. I loro obiettivi sono essenzialmente finalizzati a migliorare le conoscenze scientifiche e a contribuire a costituire una solida base scientifica su cui impostare le politiche e i regolamenti. Il Quinto programma quadro è impostato su un approccio di soluzione dei problemi al centro del quale vi sono i cittadini e i loro bisogni. Si effettueranno azioni di ricerca particolarmente nel campo delle tecnologie alimentari avanzate, di metodi sicuri di produzioni e distribuzione degli alimenti, di nuovi metodi per valutare la contaminazione, i rischi chimici e l'esposizione ad essi, il ruolo dell'alimentazione nella promozione della salute, sistemi armonizzati di analisi degli alimenti. Tuttavia, in casi specifici là dove si sia identificato un problema potenziale per la salute umana, è spesso necessario l'avvio di una ricerca immediata ad hoc. Attualmente, tali esigenze possono essere coperte parzialmente dal Centro Comune di Ricerca, ma al sistema attuale si dovrà conferire una flessibilità di insieme e si dovranno assegnare adeguate risorse finanziarie affinché esso sia in grado di finanziare i progetti di R&S volti a dare una risposta diretta alle emergenze alimentari. Per tale motivo si devono creare procedure finanziarie e amministrative, compresa una revisione regolare del programma di lavoro nel campo della ricerca e inviti mirati a presentare proposte, al fine di rispondere alle sfide più urgenti.
Cooperazione scientifica
20. Informazioni scientifiche sono compilate ad opera delle organizzazioni e istituzioni nazionali nella Comunità su tutta una serie di questioni legate alla sicurezza alimentare nell'ambito del sistema di cooperazione scientifica SCOOP. Soltanto in un numero limitato di ambiti si è intrapreso un coordinamento delle informazioni scientifiche per creare un quadro europeo, ma in molti casi è proprio l'assenza di questa dimensione europea che si avverte allorché si cercano le informazioni necessarie per una valutazione del rischio a livello di UE. Si deve promuovere la prioritizzazione nella raccolta delle informazioni scientifiche ed essa deve essere coordinata con il programma di lavoro del Comitato scientifico /dei Comitati scientifici. Una cooperazione scientifica deve essere anche avviata nei paesi terzi se del caso.
Sostegno analitico
21. È stato istituito un sistema di laboratori di riferimento comunitari per i prodotti di origine animale onde fornire un sostegno analitico specializzato alla Commissione e ai laboratori negli Stati membri. Essi sviluppano sistemi di diagnosi e assistono i laboratori negli Stati membri nell'applicazione di tali metodi. Si deve assicurare un'efficace gestione centrale per far sì che tali laboratori diventino una vera e propria rete di laboratori comunitari al servizio della politica dell'UE. Considerate le sue capacità e infrastrutture scientifiche, il Centro comune di ricerca potrebbe farsi carico di tale compito. Inoltre, si dovrebbe contemplare l'opportunità di istituire laboratori di riferimento comunitari in nuovi ambiti.
È l'informazione scientifica a supportare la politica di sicurezza alimentare. È chiaro che il parere scientifico sulla sicurezza degli alimenti deve essere della massima qualità. Esso deve essere erogato in modo tempestivo e affidabile a coloro che hanno la responsabilità di prendere decisioni a tutela della salute dei consumatori.
Il sistema attuale di consulenza scientifica
22. Il sistema per l'erogazione di pareri scientifici alla Commissione è stato completamente riorganizzato nel 1997 ponendo l'accento sui principi fondamentali dell'eccellenza, trasparenza e indipendenza. Pareri scientifici sono attualmente formulati da 8 Comitati scientifici e settoriali2, 5 dei quali coprono direttamente o indirettamente gli ambiti dei mangimi e degli alimenti. Inoltre, è stato istituito un Comitato scientifico direttivo che fornisce consulenze su questioni interdisciplinari, BSE, procedure armonizzate di valutazione del rischio e coordinamento di questioni che riguardano trasversalmente i mandati di più di uno dei Comitati settoriali (ad es. resistenza antimicrobica). Questo compito di coordinamento è particolarmente importante perché le questioni della sicurezza alimentare sono affrontate in misura crescente nella loro dimensione di continuità dai campi alla tavola. I servizi della Commissione curano i segretariati dei Comitati. I membri di questi Comitati sono scelti previa valutazione rigorosa della loro eccellenza scientifica nel loro ambito di competenza. La loro indipendenza è garantita da una rigorosa applicazione delle dichiarazioni di interessi. Nel campo della contaminazione radioattiva dei mangimi e degli alimenti sono stati istituiti gruppi specifici di esperti scientifici in virtù dell'art.31 del Trattato EURATOM.
[ 2 Alimentazione umana, alimentazione animale, veterinaria-salute umana, piante, salute e benessere degli animali, prodotti cosmetici e prodotti non alimentari, medicinali e dispositivi medici, tossicità, ecotossicità e ambiente. ]
Natura delle questioni sottoposte ai Comitati
23. Molte delle questioni riguardano la valutazione di dossier presentati dall'industria ai fini di un'autorizzazione comunitaria (pesticidi, nuovi alimenti, additivi degli alimenti e dei mangimi). Altre questioni riguardano problemi sanitari specifici, ad esempio i contaminanti o il rischio microbiologico Una terza categoria riguarda più ampie valutazioni del rischio come ad esempio la resistenza antimicrobica.
Consultazione obbligatoria dei Comitati
24. Certe norme di sicurezza alimentare impongono alla Commissione di consultare un comitato scientifico prima di formulare proposte che possano avere ripercussioni sulla salute del pubblico. Questa situazione non si rispecchia sistematicamente in altre norme attinenti al settore della sicurezza degli alimenti. A ciò si dovrà porre rimedio per assicurare che tutta la normativa sulla sicurezza degli alimenti sia opportunamente basata su un parere scientifico indipendente.
Limiti del sistema attuale
25. Successivamente alla riforma i Comitati hanno formulato circa 256 pareri, molti dei quali comprendono valutazioni di numerose sostanze singole. È risultato evidente che il sistema esistente ha un potenziale ridotto e fatica a far fronte al crescente numero di richieste sottopostegli. Si pensi inoltre che la recente crisi della diossina ha potuto essere gestita soltanto procrastinando i lavori in altri ambiti, di qui la necessità di disporre di un sistema in grado di rispondere in modo rapido e flessibile. Questo potenziale ridotto ha determinato ritardi con conseguenze sia per i programmi legislativi della Commissione, e quindi per la sua capacità di rispondere ai problemi sanitari dei consumatori, sia per l'industria là dove si tratta di dossier commerciali. Questa situazione verrà esasperata dal crescere delle incombenze affidate ai Comitati scientifici a seguito, ad esempio, del proposto programma per la riforma della legislazione alimentare enunciato più avanti nel presente Libro bianco.
Necessità di una messa a disposizione sistematica di dati per la valutazione del rischio
26. La valutazione del rischio è subordinata alla disponibilità di dati scientifici accurati e aggiornati. Tra questi vi possono essere ad esempio informazioni epidemiologiche, cifre sulla prevalenza e dati sull'esposizione. Non vi sono quasi meccanismi di sostegno per l'erogazione di tali informazioni e perciò si dovrà istituirli. Con l'allargamento dell'Unione europea si dovranno anche prendere in considerazione i dati riguardanti i nuovi Stati membri. La necessità di sviluppare sistemi efficaci di raccolta di informazioni a livello europeo e mondiale richiede un approccio che sappia valorizzare al massimo le risorse disponibili.
Necessità di reti scientifiche
27. In molti ambiti, si potrebbe ovviare alla carenza di risorse menzionata sopra riducendo il quantitativo di onerosi lavori preparatori richiesti ai membri dei Comitati e agli esperti esterni. Le valutazioni comunitarie del rischio in materia di pesticidi, biocidi e sostanze chimiche sono già corroborate da reti di istituti degli Stati membri istituite in virtù di una legislazione settoriale. Ciò ha altamente potenziato i lavori e l'efficacia dei pertinenti Comitati scientifici, dà spazio ad un effettivo sistema di valutazione tra pari e rappresenta quindi uno strumento per massimizzare l'uso dell'esperienza disponibile negli Stati membri senza pregiudizio per l'indipendenza dei Comitati. Le reti hanno anche grandi potenzialità per quanto concerne la raccolta di dati. Questo approccio deve essere esteso e si dovrà esaminare il modo per meglio valorizzare le reti esistenti.
Osservazioni conclusive
28. Considerate le carenze enunciate in questo capitolo è chiaro che occorrono sistemi potenziati per poter raggiungere l'obiettivo generale di migliorare la protezione della salute dei consumatori e ripristinare la loro fiducia nella politica di sicurezza alimentare dell'UE Si apporteranno perciò miglioramenti negli ambiti del monitoraggio e della sorveglianza, del sistema di allarme rapido, della ricerca in materia di sicurezza alimentare, della cooperazione scientifica, del sostegno analitico e dell'erogazione di pareri scientifici. Nel prossimo capitolo si esamina l'istituzione di un'Autorità alimentare europea che sarà responsabile, tra l'altro, di tali ambiti. Si terrà conto della relazione "Il futuro della consulenza scientifica nell'UE" dei professori Pascal, James e Kemper all'atto di istituire l'Autorità come anche per migliorare l'attuale sistema nella fase di transizione.
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29. Un'importante priorità per la Commissione consiste nel prendere misure efficaci onde assicurare un elevato livello di tutela dei consumatori che consenta di ripristinare e mantenere la fiducia dei consumatori. Si tratta di un compito dai molteplici aspetti. In primo luogo vi è la questione stessa della fiducia – in che modo ricrearla? In secondo luogo dobbiamo far sì non solo che la fiducia rinasca, ma, cosa ancora più importante, che rimanga anche nel futuro. In altri termini, il sistema che si attuerà per riconquistare la fiducia dei consumatori deve essere sufficientemente duraturo e flessibile per assicurare che tale fiducia permanga nel tempo. Oltre a tutta la serie di misure proposte nel presente Libro bianco, la Commissione ritiene inoltre che è necessario istituire un'Autorità alimentare europea. I criteri di base per istituire tale Autorità sono esaminati in questo capitolo. La Commissione ritiene che occorrono importanti cambiamenti strutturali nel modo di affrontare le questioni della sicurezza alimentare tenendo conto delle esperienze maturate negli ultimi anni e della necessità ampiamente riconosciuta di una separazione funzionale tra la valutazione del rischio e la gestione del rischio. L'istituzione di una nuova Autorità fornirà lo strumento più efficace per porre in atto i cambiamenti necessari onde proteggere la salute del pubblico e ripristinare la fiducia dei consumatori. È chiaro quindi che l'obiettivo primario di tale Autorità sarà l'interesse del pubblico. Questo capitolo è destinato a stimolare il dibattito pubblico e commenti informati. La Commissione auspica che vi sia un'ampia consultazione quanto all'istituzione di un'Autorità alimentare europea. Le parti interessate sono quindi invitate a presentare i loro commenti entro la fine di aprile 2000.
Eventuale sfera di competenza dell'Autorità
30. Il ruolo di un'Autorità deve essere definito contestualmente al processo di analisi del rischio che si articola nella valutazione del rischio, nella gestione del rischio e nella comunicazione del rischio.
31. L'obiettivo della valutazione del rischio è di rendere disponibili pareri scientifici. Un'ampia raccolta e analisi d’informazioni è un requisito essenziale per un parere scientifico valido e aggiornato. Reti finalizzate al monitoraggio e alla sorveglianza nell'ambito della salute pubblica e della salute animale, sistemi d'informazione nel settore agricolo e sistemi di allarme rapido, come anche programmi di R&S svolgono un ruolo importante nella generazione di conoscenze scientifiche.
32. La legislazione e il controllo sono due componenti della gestione del rischio. La legislazione comprende la legislazione primaria adottata dal Consiglio da solo o in codecisione con il Parlamento europeo e la legislazione di attuazione adottata dalla Commissione nell'ambito dei poteri conferitile. La legislazione implica una decisione politica e comporta giudizi non soltanto basati su prove scientifiche, ma su una valutazione più ampia dei desideri e dei bisogni della società. Vi deve essere una chiara separazione tra la gestione del rischio e la valutazione del rischio. La Commissione, nel suo ruolo di custode del Trattato, è responsabile di assicurare che la legislazione comunitaria sia adeguatamente recepita nel diritto nazionale e adeguatamente attuata dalle autorità nazionali negli Stati membri. La funzione di controllo è espletata dall'Ufficio alimentare e veterinario (Food and Veterinary Office, FVO) della Commissione, ufficio che riferisce sui risultati delle sue ricerche e formula raccomandazioni. Le relazioni dell'FVO sono elementi chiave per la Commissione all'atto di decidere se adottare misure di salvaguardia nella Comunità o in relazione a importazioni da paesi terzi ovvero se attivare procedure di infrazione contro gli Stati membri. Inoltre, la Commissione, all'atto di stipulare con i paesi terzi accordi che riconoscono l'equivalenza dei controlli di sicurezza alimentare in virtù dell'accordo OMC/SPS, si rivolge all'FVO per una valutazione della situazione sanitaria nei paesi terzi in questione.
33. L'inclusione della gestione del rischio nel mandato dell'Autorità solleverà tre questioni estremamente serie. In primo luogo, vi è la preoccupazione che un trasferimento di poteri normativi ad un'Autorità indipendente possa portare ad una diluzione indebita della responsabilità democratica. L'attuale processo decisionale è caratterizzato da un alto grado di responsabilità e trasparenza che sarebbe difficile riprodurre in una struttura decentralizzata. In secondo luogo, la funzione di controllo deve essere al centro del processo di gestione del rischio della Commissione se si vuole che essa agisca in modo efficace nell'interesse dei consumatori, segnatamente al fine di assicurare che le raccomandazioni di azioni facenti seguito ai controlli siano oggetto di un adeguato follow-up. La Commissione deve mantenere sia il potere normativo che quello di controllo per poter ottemperare alle responsabilità impostele dai Trattati. In terzo luogo, un'Autorità con poteri di regolamentazione non potrebbe essere costituita in virtù delle disposizioni istituzionali che disciplinano l'Unione europea e richiederebbe quindi una modifica del Trattato CE.
Per tali motivi non si propone di trasferire all'Autorità competenze di gestione del rischio.
34. La comunicazione del rischio è un elemento chiave per assicurare che i consumatori siano tenuti informati e per ridurre il rischio che insorgano preoccupazioni infondate quanto alla sicurezza degli alimenti. A tale fine occorre che i parerei scientifici vengano resi disponibili in modo ampio e tempestivo fermo restando, se del caso, il consueto requisito del segreto commerciale. Inoltre, si devono fornire ai consumatori informazioni comprensibili e facilmente accessibili relativamente non solo a tali pareri, ma anche a tematiche più ampie concernenti la protezione della loro salute.
Il vantaggio di un'Autorità
Un'accettazione quanto più ampia possibile della valutazione scientifica del rischio è essenziale per assicurare che l'azione sia efficace, appropriata e rapida.
35. Tra le responsabilità dell'Autorità vi sarebbero la preparazione e la messa a disposizione di pareri scientifici, la raccolta e l'analisi delle informazioni necessarie per supportare tali pareri e il processo decisionale comunitario, il monitoraggio e la sorveglianza degli sviluppi in materia di sicurezza alimentare e la comunicazione dei risultati a tutti gli interessati. Nell'espletamento delle sue funzioni l'Autorità dovrebbe dimostrare il massimo livello di indipendenza, di eccellenza scientifica e di trasparenza. In tal modo essa potrebbe divenire in breve tempo un punto di riferimento autorevole per i consumatori, per l'industria alimentare, per le autorità degli Stati membri e per il mondo in generale.
36. Un'Autorità sarebbe lo strumento ideale per sviluppare la risposta flessibile e rapida che le nuove sfide richiedono. Essa costituirebbe il punto di contatto unico ed estremamente visibile per tutti gli interessati. Essa non solo fungerebbe da centro di eccellenza scientifica ma sarebbe anche disponibile per i consumatori onde fornire loro consulenze e orientamenti su importanti sviluppi nel campo della sicurezza alimentare. Essa effettuerebbe azioni d'informazione onde assicurare che i consumatori possano fare scelte consapevoli e siano meglio informati delle questioni legate alla sicurezza alimentare.
37. L'Autorità dovrebbe operare in stretta cooperazione con le agenzie scientifiche nazionali e con le istituzioni incaricate della sicurezza alimentare. La creazione di una rete di contatti scientifici attraverso tutta l'Europa e fuori di essa, con al centro l'Autorità, dovrebbe assicurare che tutti gli interessati siano associati al processo analitico e abbiano una chiara conoscenza e una maggiore accettazione della base a partire dalle quali sono generati i pareri. La Commissione e le altre istituzioni dell'UE dovranno svolgere un ruolo vitale sostenendo l'Autorità e assicurando che essa abbia una dotazione adeguata di risorse e di personale nonché tenendo pienamente conto dei pareri prodotti dall'Autorità.
Obiettivi di un'Autorità alimentare europea
L'obiettivo principale di un'Autorità alimentare europea sarà di contribuire ad un elevato livello di protezione della salute dei consumatori nel campo della sicurezza alimentare e quindi di ripristinare e mantenere la fiducia dei consumatori.
38. L'Autorità deve soddisfare i principi fondamentali dell'indipendenza, dell'eccellenza e della trasparenza se vuole che la sua missione sia coronata dal successo. Contestualmente a tali principi l'Autorità deve dimostrare nelle sue azioni un elevato livello di responsabilità nei confronti delle istituzioni europee e dei cittadini.
Per tale motivo l'Autorità deve
· attingere alle migliori conoscenze scientifiche
· essere indipendente dagli interessi industriali e politici
· essere aperta ad un esame rigoroso da parte del pubblico
· essere scientificamente autorevole e
· operare a stretto contatto con gli organismi scientifici nazionali.
39. Il presente Libro bianco attinge all'esperienza della Commissione in materia di pareri scientifici oltre ad aver preso in esame una rassegna dei modelli già esistenti come ad esempio l'Agenzia europea di valutazione dei medicinali (EMEA) dell'UE e la Food and Drug Administration (FDA) degli Stati uniti. Si è tenuto anche conto della relazione dei professori James, Kemper e Pascal su "Il futuro della consulenza scientifica nell'UE". La Commissione ritiene che un'Autorità alimentare europea debba avere un'esistenza e una personalità giuridica separata rispetto alle attuali istituzioni dell'UE onde espletare il proprio compito indipendentemente per quanto concerne la valutazione del rischio e la comunicazione in materia del rischio così da massimizzare l'impatto sulla tutela della salute dei consumatori e la sua capacità di creare fiducia.
40. Come si è indicato precedentemente, le vigenti disposizioni del Trattato pongono limiti ai compiti che possono essere assegnati all'Autorità, ma ciò non significa che sia del tutto esclusa una eventuale futura estensione delle sue competenze. Tale estensione dovrebbe essere solo presa in considerazione alla luce dell'esperienza ricavata dal funzionamento dell'Autorità e del grado di autorevolezza da essa raggiunto nelle sue operazioni, fino a contemplare l'eventualità di apportare una modifica al Trattato.
41. Indipendenza: la situazione attuale in base alla quale gli esperti scientifici che erogano i pareri sono tenuti a rispettare disposizioni rigorose per quanto concerne la loro indipendenza deve continuare a sussistere sotto la nuova Autorità. Se si vuole ripristinare la fiducia dei consumatori l'Autorità dovrà non solo agire in modo indipendente da pressioni esterne, ma questa sua indipendenza dovrà essere visibile a tutti gli interessati. Tuttavia, l'Autorità dovrà essere rappresentativa e responsabile. La Commissione esaminerà la gamma di opzioni possibili onde assicurare che l'Autorità si situi nel giusto equilibrio tra indipendenza e responsabilità, tenendo conto dei pareri delle altre istituzioni e degli altri interessati. Un'attenzione particolare dovrà essere riservata alla selezione del presidente dell'Autorità.
42. Eccellenza: Per consentire all'Autorità di fungere da cento di eccellenza scientifica e di riferimento e di risolvere le controversie su questioni scientifiche, essa dovrà affermare rapidamente il proprio ruolo di leader a livello internazionale. Oltre ad assicurare l'eccellenza degli scienziati indipendenti, ciò richiederà anche l'identificazione e il reclutamento di personale di altissima qualità e il miglior uso dei sistemi disponibili d'informazione. Un'attenzione particolare dovrà essere riservata alla dotazione di personale dell'Autorità onde assicurare che essa impieghi specialisti adeguatamente qualificati in grado di fornire il necessario sostegno agli scienziati indipendenti responsabili della produzione dei pareri scientifici oltre a raccogliere e analizzare tutti i dati pertinenti per le sue funzioni. Inoltre, si dovranno definire sistemi per identificare i migliori scienziati nei diversi ambiti per potersi avvalere dei loro servizi a seconda delle esigenze. Sarà inoltre importante che l'Autorità sia in grado di rispondere con sufficiente celerità e flessibilità nel caso di emergenze alimentari come anche nel caso di progetti di più lungo respiro.
43. La trasparenza comporta non solo la presentazione rapida e aperta dei risultati e delle raccomandazioni dell'Autorità, ma implica anche che i processi applicati per raggiungerli siano quanto più aperti possibile in modo da rispettare il diritto fondamentale di accesso dei cittadini quale stabilito nel Trattato. Ciò richiede procedure chiare, aperte al pubblico che disciplinino il funzionamento dell'Autorità. Inoltre si dovrà dare ampia pubblicità al programma di lavoro dell'Autorità. Anche se le discussioni a seguito delle quali vengono formulati i pareri scientifici dovranno rispettare esigenze di riservatezza, la loro presentazione e spiegazione deve essere quanto più aperta possibile. L'Autorità trasmetterà tali pareri alla Commissione e al Parlamento non appena essi saranno disponibili e, contemporaneamente, li pubblicherà su Internet in modo da tenere pienamente informati gli interessati.
I compiti dell'Autorità
44. Si prevede che l'Autorità si occupererà dei pareri scientifici, della raccolta e dell'analisi di informazioni e della comunicazione del rischio. Di tali tematiche si tratta ai capitoli 3 e 7 del presente Libro bianco.
45. Parere scientifico: compito dell'Autorità dovrebbe essere di fornire pareri scientifici e informazioni alla Commissione su tutte le questioni che hanno un impatto diretto o indiretto sulla salute e sicurezza dei consumatori in relazione al consumo di alimenti. Per tale motivo essa si occuperà della produzione alimentare primaria (aspetti agricoli e veterinari), dei processi industriali, dell'immagazzinamento, della distribuzione e della vendita al dettaglio. Il suo mandato comprenderà sia questioni legate ai rischi che questioni legate agli effetti nutrizionali. L'Autorità si occuperà inoltre della salute e del benessere animale e terrà conto delle valutazioni del rischio in altri ambiti, in particolare il settore ambientale e quello chimico in cui esse hanno anche attinenza con la valutazione del rischio legata agli alimenti. La Commissione ritiene che i lavori scientifici portati avanti attualmente dai Comitati scientifici in materia di sicurezza degli alimenti dovrebbero costituire il nucleo delle attività dell'Autorità proposta. In tale contesto, la struttura e il mandato dei Comitati scientifici saranno riesaminati onde assicurare che i pareri scientifici corrispondano all'intera gamma di responsabilità attribuite all'Autorità. Il Comitato/i Comitati forniranno pareri alla Commissione su sua richiesta. In forma proattiva il Comitato/i Comitati dovrebbero anche segnalare nuovi rischi per la salute o problemi sanitari emergenti e l'Autorità dovrà sorvegliare tali questioni.
46. L'Autorità dovrà porre in atto strumenti per l'identificazione rapida degli esperti scientifici nell'Unione europea e altrove. In tal modo l'Autorità dovrà essere in grado di accedere a una rete mondiale di eccellenza scientifica con la flessibilità per rispondere rapidamente a situazioni mutevoli.
47. L'Autorità deve essere in grado di tenersi aggiornata sui più recenti sviluppi scientifici e di identificare le lacune all'interno di ricerche in corso o di determinati soggetti per i quali essa ritiene che si debba avviare rapidamente un lavoro mirato. L'Autorità dovrebbe disporre di un proprio bilancio per commissionare una ricerca mirata ad hoc e tempestiva in risposta a emergenza sanitarie impreviste, di concerto con il Centro comune di ricerca della Commissione, le Agenzie scientifiche nazionali e le organizzazioni internazionali. Si dovrebbe anche tenere conto dei lavori delle reti istituite per il tramite dei programmi di ricerca comunitari; si dovranno instaurare meccanismi per promuovere un'interazione nei due sensi tra questi programmi di ricerca comunitari e l'Autorità.
48. Il Comitato scientifico/i Comitati scientifici devono essere in grado di concentrarsi sul compito chiave di preparare i pareri scientifici. Il Comitato /i Comitati saranno supportati da un segretariato scientifico che curerà l'interfaccia tra essi e i responsabili della gestione del rischio. Inoltre, bisognerà istituire un sostegno scientifico interno che si farà carico di gran parte del lavoro preparatorio per il Comitato/ i Comitati.
49. Raccolta e analisi di informazioni: si avverte con urgenza l'esigenza di identificare e usare le informazioni attualmente disponibili sia nella Comunità che a livello mondiale in materia di sicurezza degli alimenti. Questo sarà un compito fondamentale dell'Autorità ed è inoltre un ambito in cui vi sono grandi possibilità di miglioramento. Se adeguatamente valorizzate queste informazioni possono costituire un importante elemento per assicurare l'identificazione quanto più tempestiva possibile dei problemi potenziali e per far sì che i pareri scientifici tengano conto del più ampio quadro sanitario.
50. L'Autorità dovrà svolgere un ruolo proattivo nello sviluppo e nel funzionamento di programmi di monitoraggio e sorveglianza della sicurezza alimentare. Essa dovrà istituire una rete di contatti con agenzie affini, laboratori e gruppi di consumatori in tutta l'Unione europea e in paesi terzi. L'Autorità deve essere in grado di garantire una valutazione e una risposta in tempo reale sui risultati di tali programmi assicurando una rapida identificazione dei rischi reali o potenziali. Inoltre, l'Autorità dovrà sviluppare un sistema preditivo che consenta l'identificazione precoce dei rischi emergenti in modo da evitare crisi là dove è possibile.
51. Comunicazione: la prerogativa di comunicare direttamente e apertamente con i consumatori sulle questioni concernenti gli alimenti conferirà all'Autorità un elevato profilo pubblico. L'Autorità dovrà predisporre misure specifiche per informare tutte le parti interessate sulle sue conclusioni, non solo per quanto concerne i pareri scientifici, ma anche in relazione ai risultati dei suoi programmi di monitoraggio e sorveglianza. L'Autorità deve diventare automaticamente la prima istanza a cui rivolgersi allorché si cercano informazioni scientifiche sulla sicurezza alimentare e le questioni di interesse nutrizionale o qualora si siano identificati problemi. Essa dovrà inoltre assicurare che appropriate informazioni su tali questioni vengano pubblicate contestualmente al suo impegno a ripristinare la fiducia dei consumatori. Chiaramente la Commissione continuerà ad essere responsabile della comunicazione delle decisioni in materia di gestione del rischio.
Reagire alle crisi
52. Là dove si verifichi un'emergenza nel campo della sicurezza alimentare, l'Autorità raccoglierà, analizzerà e distribuirà informazioni pertinenti alla Commissione e agli Stati membri nonché mobiliterà le necessarie risorse scientifiche per formulare il miglior parere scientifico possibile. L'Autorità dovrà rispondere in modo rapido ed efficace alle crisi e assumerà un ruolo chiave per aiutare a formulare la risposta dell'UE. Ciò determinerà una migliore pianificazione e gestione delle situazioni di crisi a livello europeo e dimostrerà ai consumatori che si sta assumendo un approccio proattivo nell'affrontare tali problemi.
53. L'Autorità gestirà il sistema di allarme rapido che consente l'identificazione e la notifica rapida di problemi urgenti in materia di sicurezza alimentare. La Commissione farà parte della rete e sarà quindi informata in tempo reale. A seconda della natura di una crisi l'Autorità potrebbe essere invitata a espletare compiti di follow up, compresi il monitoraggio e la sorveglianza epidemiologica.
Connessione in rete con le Agenzie nazionali e gli organismi scientifici
54. L'Autorità alimentare europea deve essere una struttura a valore aggiunto: essa dovrebbe operare in stretta cooperazione con le Agenzie scientifiche nazionali e con le istituzioni incaricate della sicurezza degli alimenti avvantaggiandosi delle loro esperienze. Ne conseguirebbe la creazione di una rete volta ad assicurare un uso ottimale ed efficace delle strutture e risorse esistenti. Uno dei compiti dell'Autorità europea per gli alimenti sarà quindi di interconnettere centri di eccellenza in modo da consentire al suo personale scientifico interno di attingere ad esperienze scientifiche avanzate in tutte le discipline pertinenti sia nell'Unione europea che a livello internazionale. Analogamente, gli organismi nazionali potranno accedere ad una base scientifica di altissima qualità. Grazie a questo interscambio dinamico il ruolo dell'Autorità verrà progressivamente potenziato e ciò porterà, col tempo, a far sì che si veda nell'Autorità la fonte più autorevole di conoscenze sulle questioni legate alla sicurezza degli alimenti nell'UE.
55. Nell'ambito della rete si dovrà assicurare un uso ottimale delle capacità e infrastrutture tecnico-scientifiche esistenti in seno del Centro comune di ricerca (CCR) della Commissione.
Interfaccia con i servizi della Commissione
56. L'Autorità e i servizi della Commissione dovranno operare a stretto contatto sin dal momento in cui l'Autorità assumerà le sue funzioni. Ciò riguarderà in particolare le persone incaricate di preparare la legislazione, di far rispettare la normativa e di effettuare i controlli e le ispezioni (FVO), come anche il Centro comune di ricerca e i responsabili della R&S comunitaria. Ciò assicurerà che delle conclusioni dell'Autorità si faccia il miglior uso possibile e che questa sia tenuta informata delle conseguenze dirette delle sue attività. Nel contempo, ciò consentirà all'Autorità di rispondere alle esigenze dei servizi della Commissione. Questa interfaccia non dovrebbe ovviamente rendere sfumato il ruolo distintivo assegnato all'Autorità.
Risorse
57. Le implicazioni sul piano delle risorse derivanti dall'istituzione e gestione dei sistemi di consulenza scientifica, di raccolta e analisi di informazioni e di reti efficaci con organismi scientifici negli Stati membri non dovrebbero essere sottovalute. Oltre ai suoi compiti scientifici e di comunicazione, l'Autorità dovrà espletare un oneroso carico di lavoro in termine di gestione amministrativa e finanziaria. L'Autorità farà ampio uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione e promuoverà il loro uso da pare delle Agenzie nazionali e delle istituzioni responsabili della sicurezza alimentare. L'efficacia dell'Autorità dipenderà in ultima analisi dall'adeguatezza, sia in termini quantitativi che qualitativi, delle risorse umane, finanziarie e fisiche destinatele. Sarà possibile definire le risorse necessarie soltanto alla luce delle decisioni prese al termine del processo di consultazione e a seguito di studi dettagliati di fattibilità. Le cifre dettagliate saranno presentate unitamente alla proposta definitiva della Commissione per l'istituzione dell'Autorità e terranno conto degli imminenti dibattiti in seno alla Commissione concernenti le priorità politiche e l'attinente stanziamento di risorse operative e umane.
Ubicazione dell'Autorità
58. L'Autorità dovrà sviluppare contatti di lavoro molto stretti con i servizi della Commissione che si occupano delle questioni della sicurezza alimentare e con le altre istituzione dell'UE per svolgere le sue funzioni in modo efficace ed essere disponibile per una consultazione rapida in situazioni di crisi. L'Autorità dovrà essere anche accessibile non solo agli scienziati invitati ad elaborare i pareri scientifici, ma anche a tutti gli interessati che hanno bisogno di avvalersi dei pareri dell'Autorità. Ciò non è soltanto importante per un'utilizzazione ottimale delle risorse, ma anche per dimostrare l'apertura e la disponibilità dell'Autorità soprattutto nel suo ruolo di comunicazione. Alla luce di queste considerazioni la Commissione ritiene che l'Autorità deve essere insediata in un'ubicazione facilmente accessibile.
Paesi candidati
59. I paesi candidati all'adesione saranno associati ai lavori dell'Autorità in linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Lussemburgo che ha ribadito l'importanza del fatto che tali paesi acquistino familiarità con i metodi di lavoro e le politiche dell'Unione. Si svilupperanno soluzioni specifiche nell'ambito degli imminenti lavori per l'istituzione dell'Autorità.
Calendario di attuazione
La Commissione ritiene essenziale che vi sia un calendario molto ravvicinato per l'istituzione dell'Autorità.
60. Il seguente calendario è previsto per l'istituzione formale della nuova Autorità:
· Pubblicazione del Libro bianco: gennaio 2000
· Periodo di consultazione: fine aprile 2000
· Proposta della Commissione: settembre 2000
· Legislazione che autorizza la creazione dell'Autorità: dicembre 2001
· Inizio della fase operativa dell'Autorità: 2002
61. Anche se questo calendario è ambizioso, soprattutto se si considerano le dimensioni del compito, la Commissione lo ritiene fattibile alla luce delle esperienze legate alla creazione dell'EMEA. Non solo occorrerà disporre di uno scadenzario ravvicinato per l'inizio dei lavori sulla nuova Autorità, ma occorrerà, parallelamente, migliorare il funzionamento del sistema esistente. La Commissione costituirà un gruppo apposito per assicurare che si agisca rapidamente onde affrontare l'intera gamma delle questioni identificate in questo capitolo del Libro bianco.
62. Il rafforzamento dell'attuale sistema di valutazione e comunicazione del rischio sarà parte fondamentale della serie di misure necessarie per assicurare che l'Autorità possa diventare effettivamente operativa entro 2 anni. Per quanto concerne la disponibilità di risorse nel prossimo biennio la Commissione contemplerà la possibilità di rafforzare le attuali strutture di consulenza e sostegno scientifico in attesa dell'istituzione dell'Autorità.
TOP
64. L'Unione europea dispone di un ampio corpus legislativo che copre la produzione primaria dei prodotti agricoli e la produzione industriale degli alimenti lavorati. La legislazione si è evoluta nell'ultimo trentennio in modo da rispecchiare un mix di elementi scientifici, societari, politici ed economici, in particolare nel quadro della creazione del mercato interno, ma tale sviluppo non è stato guidato da un'azione coerente complessiva. Per tale motivo, il Libro verde sui principi generali della legislazione in materia alimentare nell'Unione europea (COM(97) 176 def.) aveva già previsto la necessità di una grande revisione della legislazione in campo alimentare.
65. La produzione degli alimenti è estremamente complessa. I prodotti di origine animale e vegetale presentano rischi intrinseci dovuti alla contaminazione microbiologia e chimica. Tuttavia, l'attuale quadro giuridico e il sistema operativo hanno in generale conferito ai consumatori dell'UE un elevato livello di protezione della salute. Il problema reale non è necessariamente dato dalla mancanza di strumenti giuridici, bensì dalla grande disparità degli strumenti per rispondere a certe situazioni in settori specifici, o dalla molteplicità delle azioni da intraprendere là dove un problema tracimi da un settore ad un altro. Uno degli anelli più deboli del sistema è dato dalla mancanza di un chiaro impegno da parte di tutti gli interessati a dare un allarme preventivo in caso di un rischio potenziale onde consentire di intraprendere tempestivamente la necessaria valutazione scientifica e le misure protettive e da affrontare il problema a livello europeo a monte piuttosto che a valle. L'insieme delle misure proposte è presentato in allegato con un'indicazione delle misure prioritarie e con il possibile calendario tenendo presente però che limitazioni sul piano delle risorse possono ripercuotersi sul completamento di certe iniziative.
Nuovo quadro giuridico per la sicurezza alimentare
Occorre creare un insieme coerente e trasparente di norme in materia di sicurezza alimentare
66. La Commissione intende formulare proposte per un nuovo quadro giuridico su cui basare una strategia coerente e fissare i principi, gli obblighi e le definizioni da applicare in questo ambito. L'obiettivo di tali proposte sarà di rispecchiare i risultati delle ampie consultazioni che la Commissione ha iniziato nel 1997 con la pubblicazione del suo Libro verde sulla legislazione in materia alimentare, di fissare i principi comuni che sottendono la legislazione in campo alimentare e di fare della sicurezza degli alimenti l'obiettivo primario della normativa dell'UE in campo alimentare.
67. La Commissione formulerà proposte tra cui una relativa ad una normativa generale sugli alimenti, che incorporerà i principi di sicurezza alimentare menzionati al capitolo 2. Tali proposte saranno oggetto di ampie consultazioni con tutti gli interessati sin dalle primissime fasi dello sviluppo e si effettuerà, se del caso, un'analisi dell'impatto delle proposte legislative. Le singole norme devono essere chiare, semplici e comprensibili per tutti gli operatori se si vuole che esse vengano applicate. Vi deve essere anche una stretta cooperazione con le autorità competenti ai livelli appropriati negli Stati membri onde assicurare un'adeguata e coerente ottemperanza e applicazione e evitare le procedure amministrative non necessarie.
68. Queste proposte costituiranno anche il quadro generale per gli ambiti non coperti dalle norme specifiche armonizzate, ma in relazione ai quali il funzionamento del mercato interno è assicurato mediante il riconoscimento reciproco, come statuito dalla Corte di Giustizia europea nella sentenza "Cassis de Dijon". In base a tale principio, nell'assenza di un'armonizzazione comunitaria gli Stati membri possono limitare la commercializzazione di prodotti legittimamente commercializzati in un altro Stato membro soltanto là dove e nella misura in cui ciò possa essere giustificato da un interesse legittimo come ad esempio la protezione della salute pubblica e a condizione che le misure adottate siano proporzionate. In tale contesto, la Commissione continuerà ad usare tutti gli strumenti a sua disposizione, formali (procedure d'infrazione) o informali (reti di rappresentanti degli Stati membri e riunioni, ecc.) per risolvere le dispute in materia di ostacoli al commercio. Si contempleranno azioni finalizzate a misure comunitarie là dove un ostacolo agli scambi sia ritenuto giustificato per ragioni di sicurezza alimentare.
Nuovo quadro giuridico per i mangimi
La sicurezza degli alimenti di origine animale inizia con la sicurezza dei mangimi
69. Sebbene la legislazione non possa prevenire del tutto gli incidenti lungo la catena degli alimenti e dei mangimi, essa può però fissare prescrizioni e controlli appropriati per la rilevazione precoce dei problemi e il tempestivo avvio di interventi correttivi. Sotto tale aspetto le azioni necessarie nel campo dei mangimi sono illuminanti. I principi della sicurezza alimentare menzionati al capitolo 2 dovrebbero essere applicabili al settore dei mangimi, in particolare per chiarire le responsabilità dei produttori dei mangimi e costituire un'ampia clausola di salvaguardia. Più specificamente, si devono definire chiaramente i materiali che possono essere usati o meno nella produzione di mangimi, compresi i sottoprodotti di origine animale. Un elenco positivo di ingredienti di mangimi sarebbe la risposta più chiara all'attuale assenza di definizione degli ingredienti dei mangimi, ma tale compito è complesso e richiede tempo. Nel breve termine si deve provvedere ad ampliare rapidamente l'attuale elenco negativo. Tuttavia, la Commissione è impegnata a procedere verso l'elaborazione di un elenco positivo nel medio termine. Inoltre, si proporrà una revisione della legislazione comunitaria onde escludere animali morti (carcasse) e materiali di scarto dalla catena dei mangimi. Gli unici materiali ammessi a essere usati nei mangimi sarebbero quindi i materiali derivati da animali dichiarati adatti al consumo umano. Si presenterà una proposta legislativa per la valutazione, l'autorizzazione e l'etichettatura dei nuovi alimenti, in particolare degli organismi geneticamente modificati e dei mangimi da essi derivati. Occorre chiarire quali sono le diverse categorie di prodotti usati nell'alimentazione animale (additivi, prodotti medicinali, integratori) per evitare zone grigie e si devono definire i requisiti che si applicano in ciascun caso. La Commissione porterà inoltre avanti il divieto o il progressivo ritiro nell'UE degli antibiotici usati quali fattori che favoriscono la crescita, tenendo conto del loro possibile uso nella medicina umana e in quella veterinaria, contestualmente alla sua ampia strategia di controllo e di contenimento della resistenza agli antibiotici. Ora che sono diventate più chiare le origini e le conseguenze della crisi della diossina è ovvio che l'industria dei mangimi dovrebbe essere sottoposta alle stesse prescrizioni e agli stessi controlli rigorosi che si applicano al settore degli alimenti umani. La mancanza di controlli interni (buone prassi produttive, autocontrolli, piani di emergenza) e la mancanza di meccanismi per la rintracciabilità hanno consentito che la crisi della diossina si sviluppasse e espandesse lungo l'intera catena alimentare. Per correggere queste anomalie si proporrà una normativa che comprenda l'approvazione ufficiale di tutti gli impianti di produzione dei mangimi come anche controlli ufficiali a livello nazionale e di UE. Per allineare il quadro relativo al settore dei mangimi con quello del settore degli alimenti umani si inserirà nel sistema di allarme rapido per gli alimenti un sistema di allarme rapido per i mangimi.
Salute e benessere degli animali
La salute e il benessere degli animali da cui derivano prodotti alimentari è essenziale per la salute pubblica e la protezione dei consumatori.
70. La salute animale è anch'essa un fattore importante per la sicurezza alimentare. Alcune malattie, le cosiddette zoonosi, come la tubercolosi, la salmonellosi e la listeriosi possono essere trasmesse agli esseri umani attraverso alimenti contaminati. Queste malattie possono essere particolarmente gravi per certe categorie della popolazione. La listeriosi può provocare l'encefalite e aborti spontanei; la salmonellosi costituisce un problema emergente nel campo della salute pubblica. Per poter agire occorre però avere un quadro corretto della situazione. Occorre quindi un monitoraggio comunitario delle malattie veicolate dagli alimenti e delle zoonosi e si devono introdurre prescrizioni armonizzate in materia di notifica. Le informazioni così ricavate aiuteranno la Commissione a fissare obiettivi e prendere misure più efficaci per ridurre la prevalenza delle malattie zoonotiche. Gli attuali programmi di eradicazione e di controllo delle malattie come quello per la tubercolosi e la brucellosi dovrebbero essere portati avanti e se possibile rafforzati, soprattutto in quegli Stati membri il cui status, per quanto concerne queste malattie, rimane problematico. Un'attenzione particolare dovrebbe essere consacrata al controllo dell'idrarosi e della Brucella melitensis nelle regioni mediterranee. Si devono meglio valorizzare le informazioni sul monitoraggio delle zoonosi per meglio definire programmi a livello di UE. Il presente Libro bianco formula proposte volte specificamente a promuovere la salute e il benessere degli animali soltanto nella misura in cui la politica di sicurezza alimentare è direttamente interessata. La Commissione riconosce l'importanza che le questioni legate alla salute e al benessere degli animali rivestono in un contesto più ampio. Nell'ambito del presente Libro bianco si riconosce che le questioni del benessere degli animali devono essere maggiormente integrate nella politica alimentare. In particolare, nella legislazione si deve tenere conto dell'impatto sulla qualità e sicurezza dei prodotti di origine animale destinati al consumo umano.
71. Gran parte della normativa in materia di BSE/TSE è stata adottata nella forma di misure di salvaguardia adottate su una base ad hoc. Per definizione, l'adozione di tali misure non coinvolge tutte le istituzioni comunitarie. Viene a mancare quindi un approccio del tutto coerente. La Commissione ha affrontato il problema proponendo al Consiglio e al Parlamento europeo una proposta completa, basata sull'art.152 del Trattato, che copre tutte le misure di controllo della BSE e delle altre encefalopatie spongiformi trasmissibili (TSE). Fino all'adozione della proposta si prenderanno misure d'emergenza per assicurare un elevato livello di protezione durante il periodo intermedio. Le misure più importanti consisteranno in norme sull'eliminazione di determinati materiali a rischio in combinazione con una classificazione provvisoria a seconda dello status di BSE, col rafforzamento del sistema di epidemiosorveglianza sottoponendo a test certi animali ad alto rischio (animali morti, animali oggetto di macellazione d'emergenza), con l'aggiornamento degli embarghi e del divieto di mangimi alla luce di pareri scientifici aggiornati. Inoltre, la Commissione ritiene opportuno che si proceda a ulteriori test per accertare l'incidenza della BSE nell'Unione. Ciò è ovviamente funzionale alla disponibilità di adeguati test post mortem. La Commissione seguirà attivamente la questione e formulerà proposte per un adeguato programma di test alla luce degli sviluppi riscontrati.
Igiene
Elemento essenziale per la sicurezza degli alimenti è un approccio coordinato e olistico in relazione all'igiene.
72. Col tempo, la Comunità ha sviluppato ampie prescrizioni in materia d'igiene degli alimenti tra cui rientrano più di 20 testi giuridici volti a garantire la sicurezza degli alimenti prodotti e immessi sul mercato. Tuttavia, tali prescrizioni sono state adottate quale risposta puntuale alle esigenze del mercato interno, tenendo conto di un elevato livello di protezione. Ciò ha prodotto una serie di regimi diversi in materia d'igiene a seconda che gli alimenti siano di origine animale o vegetale, differenza che può essere giustificata soltanto per ragioni storiche. Certi ambiti sono tra l'altro rimasti al di fuori della portata di tali prescrizioni, come ad esempio la produzione di alimenti di origine vegetale a livello delle aziende agricole (produzione primaria). Si proporrà un nuovo ampio regolamento che rimaneggerà le attuali norme per introdurre coerenza e chiarezza lungo tutta la catena della produzione alimentare. Il principio ispiratore costantemente seguito sarà che gli operatori del settore alimentare sono pienamente responsabili della sicurezza degli alimenti da essi prodotti. La realizzazione di analisi del rischio e di principi di controllo nonché il rispetto di regole igieniche, da applicarsi a tutti i livelli della catena degli alimenti, devono garantire questa sicurezza. La Commissione esaminerà il modo per meglio assistere le piccole e medie imprese nell'applicazione di tali prescrizioni, in particolare patrocinando lo sviluppo di documenti orientativi. Inoltre, si introdurrà una procedura per fissare criteri microbiologici e, se del caso, obiettivi in materia di sicurezza alimentare.
Contaminanti e residui
Si devono fissare e verificare i limiti dei contaminanti e dei residui
73. Il termine "contaminanti" riguarda tradizionalmente sostanze che non vengono intenzionalmente aggiunte agli alimenti. Essi possono provenire da una contaminazione ambientale o da prassi agricole, dalla produzione, dalla lavorazione, dall'immagazzinamento, dal confezionamento, dal trasporto o anche da pratiche fraudolente. Esistono prescrizioni UE specifiche soltanto per un certo numero di contaminanti, anche se vi sono molte misure a livello nazionale. Ciò porta di fatto ad una disparità nella tutela dei consumatori attraverso l'UE, ma anche a difficoltà pratiche per le autorità di controllo e l'industria. La serietà di tale divario è emersa durante la crisi della diossina allorché limiti ad hoc, validi soltanto per prodotti di origine belga, sono stati fissati nel quadro di una misura di salvaguardia. Si avverte perciò l'ovvia necessità di definire standard per i contaminanti lungo l'intera catena che va dai mangimi agli alimenti. Ci si dovrà occupare prioritariamente della base scientifica per fissare tali limiti.
74. Alcune sostanze compaiono negli alimenti a seguito di un uso intenzionale. Ciò riguarda i residui di pesticidi negli alimenti di origine animale e vegetale e i medicinali veterinari negli alimenti di origine animale. La legislazione comunitaria ha fissato norme per la definizione di limiti massimi di residui di tali sostanze negli alimenti e nei prodotti agricoli. Gli Stati membri hanno l'obbligo di verificare il rispetto di tali limiti, ma non vi sono prescrizioni armonizzate e le attività di controllo sono diverse tra Stato e Stato. Inoltre, vi è un numero limitato di laboratori accreditati in grado di eseguire il monitoraggio negli Stati membri. Per quanto concerne i pesticidi, la Commissione intende fissare progressivamente limiti per tutte le combinazioni pesticida/prodotto. Si intraprenderanno azioni per ovviare alle carenze in materia di monitoraggio e di test di laboratorio. Attualmente, sul mercato si trova un gran numero di pesticidi che non sono ancora stati valutati a livello comunitario. Nel frattempo si chiede l'autorizzazione alla commercializzazione di nuovi pesticidi. La procedura di approvazione dei nuovi pesticidi deve essere accelerata. Parallelamente, si deve snellire il riesame dell'autorizzazione dei pesticidi esistenti onde eliminare rapidamente i prodotti sulla cui sicurezza non vi sono dati o la cui sicurezza è risultata opinabile. Ciò porterà all'uso di pesticidi più sicuri. Tuttavia, la realizzazione delle valutazioni del rischio per l'autorizzazione dei pesticidi e la fissazione di limiti massimi di residui sono ostacolate dall'assenza di dati sufficientemente accurati sulle abitudini dietetiche. Onde colmare questa lacuna si realizzerà uno studio importante finalizzato alla realizzazione di una base di dati sulle abitudini dietetiche; tale base di dati sarà inoltre uno strumento essenziale per la valutazione del rischio di tutti gli altri contaminanti, additivi, ecc.
75. La legislazione sulla contaminazione radioattiva degli alimenti e dei mangimi si basa sull'art.13 del Trattato Euratom e, nel caso di importazioni, sull'art.133 del Trattato. In tale contesto, si terrà sotto costante revisione la legislazione post Cernobil.
Nuovi alimenti
Le disposizioni comunitarie in materia di nuovi alimenti devono essere razionalizzate e rese più rigorose.
76. La procedura che autorizza l'immissione sul mercato di nuovi alimenti (ad esempio alimenti ed ingredienti di alimenti che non sono ancora stati usati per il consumo umano, in particolare quelli contenenti o derivanti da organismi geneticamente modificati) dovrebbe essere chiarita e resa più trasparente. Si devono sottoporre a riesame le esenzioni a tali disposizioni. Per tale motivo la Commissione adotterà un regolamento di attuazione onde chiarire le procedure fissate nel regolamento sui nuovi alimenti (CE) n.258/97 e presenterà a tempo debito una proposta per migliorare tale regolamento conformemente al quadro normativo riveduto per quanto concerne l'emissione deliberata nell'ambiente di organismi geneticamente modificati in virtù della direttiva 90/220/CEE. Si devono inoltre completare e armonizzare le disposizioni in materia di etichettatura.
Additivi, sostanze aromatizzanti, condizionamento e irradiazione
È necessario aggiornare e completare la normativa comunitaria esistente in materia di additivi, sostanze aromatizzanti, condizionamento e irradiazione.
77. Le disposizioni relative agli additivi alimentari e alle sostanze aromatizzanti devono essere modificate sotto diversi punti di vista. In primo luogo, si dovrebbero conferire alla Commissione poteri di attuazione per consentirle di mantenere gli elenchi comunitari di additivi autorizzati e si dovrebbe chiarire lo status degli enzimi. In secondo luogo, gli elenchi comunitari dei coloranti, degli edulcoranti e di altri additivi devono essere aggiornati. In terzo luogo, si devono modificare i criteri di purezza degli edulcoranti, dei coloranti e di altri additivi e si devono fissare appropriati criteri di purezza per gli additivi alimentari ricavati da nuove fonti. La Commissione pubblicherà una relazione sull'assunzione degli additivi con gli alimenti. Sinora le azioni specifiche in materia di sostanze aromatizzanti si sono concentrate su sostanze definite chimicamente. Occorrono ulteriori lavori in modo da tenere conto delle innovazioni in questo ambito e nuove conoscenze sugli effetti tossicologici delle sostanze naturalmente presenti nella sostanze aromatizzanti. La Commissione aggiornerà il registro delle sostanze aromatizzanti, fisserà un programma per la loro valutazione e stabilirà un elenco di additivi autorizzati all'uso nelle sostanze aromatizzanti.
78. La Commissione contemplerà inoltre una modifica del quadro comunitario relativo ai materiali che vengono in contatto con gli alimenti onde migliorare la gestione di tale settore e perfezionare i requisiti in materia di etichettatura. La struttura e la trasparenza delle direttive sulle materie plastiche verranno migliorate e si contemplerà un'estensione di tali disposizioni ai trattamenti delle superfici. Per quanto concerne i materiali non ancora soggetti ad armonizzazione (carta, gomma, metalli, legno, sughero) la Commissione continuerà a collaborare con altri organismi europei attivi in questo ambito (CEN, Consiglio d'Europa).
79. La Commissione proporrà una direttiva onde completare l'elenco di prodotti alimentari autorizzati ad un trattamento mediante irradiazione e pubblicherà i dati degli impianti di irradiazione attivi negli Stati membri nonché un elenco degli impianti dei paesi terzi approvati in quanto equivalenti. Essa elaborerà inoltre una direttiva sui componenti delle acque minerali naturali e sulle condizioni d'uso nel trattamento di certe acque minerali naturali mediante aria arricchita di ozono.
Misure d'emergenza
La possibilità di adottare misure di salvaguardia è uno strumento essenziale per gestire le emergenze in materia di sicurezza alimentare.
80. La crisi della diossina ha messo in luce la mancanza di coerenza dell'attuale quadro per l'adozione di misure di salvaguardia in risposta a un rischio identificato per la salute dei consumatori. La Commissione non dispone attualmente di uno strumento giuridico onde adottare misure di salvaguardia di propria iniziativa per i mangimi ovvero per un prodotto alimentare lavorato di origine non animale proveniente da uno degli Stati membri. A seconda del settore, i meccanismi di adozione di misure di salvaguardia sono diversi. L'adozione di un'unica procedura di emergenza applicabile a tutti i tipi di alimenti e di mangimi, indipendentemente dalla loro origine geografica, è l'unico modo per ovviare alle disparità e eliminare le possibili scappatoie. La Commissione formulerà nel merito una proposta legislativa completa.
Processo decisionale
Il processo decisione deve essere snellito e semplificato per assicurare efficacia, trasparenza e rapidità.
81. La normativa europea sugli alimenti può essere basata su diverse disposizioni del Trattato CE: art.95 nel caso di misure per il completamento o il funzionamento del mercato interno (prendendo quale base un elevato livello di protezione dei consumatori e della salute), art.152 per le misure negli ambiti veterinario e fitosanitario che hanno quale obiettivo diretto la protezione della salute del pubblico, l'art.153 relativo alla protezione dei consumatori e l'art.37 in cui sono preponderanti gli aspetti agricoli. A seconda del fondamento giuridico, le misure sono adottate dal Consiglio in codecisione col Parlamento europeo o previa consultazione con il Parlamento europeo su proposta della Commissione. L'art.202 del Trattato CE prevede che, negli atti che esso adotta, il Consiglio conferisce alla Commissione le competenze di esecuzione delle norme che esso stabilisce, fatti salvi casi specifici in cui esso può riservarsi il diritto di esercitare direttamente competenze di esecuzione. Tale trasferimento di competenze dovrebbe consentire di norma alla Commissione di utilizzare rapidamente il parere scientifico da essa ricevuto modificando la normativa appropriata o adottando decisioni appropriate. In alcuni casi tuttavia (in particolare per quanto concerne gli additivi alimentari) competenze di esecuzione non sono state ancora conferite alla Commissione con lo spiacevole risultato che l'aggiornamento di elenchi positivi di sostanze autorizzate (indipendentemente dal fatto che ciò sia necessario per autorizzare una nuova sostanza, per interdire l'uso di una sostanza autorizzata o per modificare le condizioni di uso di una sostanza autorizzata) può richiedere diversi anni successivamente alla formulazione del parere scientifico.
82. Là dove sono state conferite competenze di esecuzione alla Commissione (ad esempio per le sostanze aromatizzanti, i solventi di estrazione, i contaminanti, i residui di pesticidi, e i materiali a contatto con gli alimenti, gli alimenti dietetici, gli alimenti irradiati o gli alimenti surgelati) l'attuale processo decisionale per trasformare i pareri scientifici in legislazione o in decisioni è in alcuni casi insoddisfacente: le procedure applicabili sono disparate e farraginose, vi sono coinvolti diversi servizi e diversi Comitati, si applicano modalità diverse e le risorse sono limitate e sparpagliate.
83. Tutte le procedure fissate dalla normativa dell'UE in materia di alimenti ai fini della sua attuazione e del suo adattamento al progresso tecnico e scientifico devono essere rivedute. Sotto questo aspetto si dovrebbe ridurre e snellire il numero di Comitati che si occupano delle norme delegate e dell'adozione di singole decisioni. Si dovrebbe introdurre un migliore coordinamento per assicurare che le questioni della sicurezza alimentare siano affrontate nella loro continuità dai campi alla tavola mediante l'applicazione di una procedura regolamentare unica per la legislazione delegata, una procedura gestionale unica per l'adozione delle singole decisioni e una procedura d'emergenza per tutte le questioni urgenti di sicurezza alimentare. Le nuove procedure dovrebbero essere in linea con la recente decisione sulla comitatologia.
84. Si dovrebbero fissare scadenze chiare e rigorose allorché la Commissione prepara un emendamento o una decisione, il Comitato permanente formula un parere e la Commissione finalizza una modifica o una decisione. Una maggiore trasparenza andrebbe introdotta in tutte le fasi del processo normativo. Le tecnologie dell'informazione e della comunicazione andrebbero usate in modo ampio per automatizzare la produzione e il reperimento degli emendamenti e delle decisioni e per accelerarne la circolazione tra tutte le parti interessate.
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Sviluppo della legislazione dell'UE
85. Nell'arco di più di 30 anni sono state fissate, nel contesto di diversi strumenti normativi comunitari, prescrizioni legislative che definiscono i controlli ufficiali a livello sia nazionale che dell'UE. Sebbene questi atti legislativi perseguano lo stesso obiettivo, il loro approccio all'attuazione di tali controlli è diverso. Essi contengono anche anomalie risultanti da un fondamento giuridico incompleto per l'esecuzione di controlli ufficiali sia negli Stati membri che in paesi terzi. Occorre chiarire e aggiornare l'attuale legislazione in materia di controllo degli alimenti e assicurare che essa copra tutte le varie fasi della loro produzione. Inoltre, si devono rivedere certe prescrizioni dettagliate di ispezione delle carni perché non sono più in linea con le moderne prassi di gestione della sicurezza alimentare.
86. La legislazione attuale comprende un sistema in base al quale gli Stati membri possono percepire una tassa a copertura dei costi dei controlli dei prodotti di origine animale. Gli Stati membri possono imporre pagamenti agli importatori per i controlli di un certo numero di prodotti di origine animale e non animale onde accertarne la conformità alla legislazione post Cernobil. Vi sono differenze sui livelli di tali imposte tra e negli Stati membri. Inoltre non vi è una base giuridica per un sistema analogo da applicarsi ai controlli dei mangimi e degli alimenti di origine non animale.
87. La mancanza di uniformità nella definizione e nell'imposizione di tasse per i controlli e l'estensione di tale principio agli ambiti attualmente non coperti saranno aspetti di cui si terrà conto in questo riesame della legislazione. Si dovrebbero fissare a livello di UE obiettivi comuni per quanto concerne i requisiti di personale e di attrezzature e si dovrebbero introdurre garanzie per assicurare che le tasse siano usate soltanto per finanziare i controlli.
Controlli sul l’applicazione della normativa dell'UE
88. La responsabilità per una produzione di alimenti sicuri è condivisa dagli operatori, dalle autorità nazionali e dalla Commissione europea. Gli operatori del settore alimentare sono responsabili del rispetto delle disposizioni di legge e sono tenuti, di loro iniziativa, a ridurre al minimo i rischi. Le autorità nazionali hanno la responsabilità di assicurare il rispetto degli standard di sicurezza alimentare da parte degli operatori. Esse devono istituire sistemi di controllo onde assicurare che le norme comunitarie siano rispettate e, se del caso, fatte rispettare. Tali sistemi devono essere sviluppati a livello comunitario onde assicurare una strategia armonizzata.
89. Per assicurare l'efficacia di questi sistemi di controllo la Commissione, per il tramite dell'Ufficio alimentare e veterinario (FVO), porta avanti un programma di audit e ispezioni. Questi controlli valutano l'efficacia delle autorità nazionali per quanto concerne la loro capacità di mettere in atto e gestire sistemi di controllo validi e sono coadiuvati da ispezioni a singoli impianti per verificare che vengano soddisfatti standard accettabili.
90. Le recenti crisi in materia di sicurezza alimentare hanno posto in luce le carenze dei sistemi nazionali di controllo. Al centro del problema vi è l'assenza di un approccio comunitario armonizzato nella progettazione e nello sviluppo di sistemi di controllo nazionali.
91. Vi è quindi la chiara esigenza di un quadro comunitario di sistemi di controllo nazionali che migliori la qualità dei controlli a livello comunitario e elevi quindi gli standard di sicurezza alimentari in tutta l'Unione europea. La gestione di tali sistemi di controllo rimarrà di responsabilità dei singoli Stati membri. Questo quadro comunitario sarà caratterizzato da tre elementi chiave.
· Il primo elemento sarà dato da criteri operativi fissati a livello comunitario che le autorità nazionali saranno tenute a rispettare. Tali criteri costituiranno i riferimenti essenziali alla luce dei quali l'FVO valuterà le autorità competenti così da sviluppare un approccio coerente e completo per quanto concerne l'audit dei sistemi nazionali.
· Il secondo elemento sarà dato dallo sviluppo di orientamenti comunitari per i controlli. Essi promuoveranno strategie nazionali coerenti e identificheranno le priorità a seconda dei rischi nonché le procedure di controllo più efficaci. Una strategia comunitaria dovrà applicare un approccio completo e integrato ai sistemi di controllo. Tali orientamenti forniranno inoltre indicazioni sullo sviluppo di sistemi per registrare l'efficacia e i risultati delle azioni di controllo come anche per fissare indicatori comunitari di efficacia.
· Il terzo elemento del quadro comunitario consisterà nel miglioramento della cooperazione amministrativa nello sviluppo e nella gestione dei sistemi di controllo. Vi sarà una dimensione comunitaria rafforzata per lo scambio di buone prassi tra le autorità nazionali. In ciò rientrerà anche l'assistenza reciproca tra gli Stati membri grazie all'integrazione e al completamento del quadro giuridico attuale. Inoltre si tratteranno questioni quali la formazione, lo scambio di informazioni e la concezione strategica di più lungo periodo a livello comunitario.
92. Lo sviluppo di questo quadro comunitario complessivo per i sistemi di controllo nazionali dovrà chiaramente essere effettuato in cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri. L'esperienza dell'FVO sarà un elemento essenziale nel suo sviluppo.
93. Dalla realizzazione del Mercato unico è diventata palese l'importanza di disporre di controlli sanitari efficaci e armonizzati alle frontiere esterne dell'Unione europea. Il sistema attuale, basato sui posti di ispezione frontalieri (PIF) che ricadono sotto le responsabilità delle autorità dei singoli Stati membri, copre soltanto i prodotti di origine animale. Esso inoltre non fornisce una strategia sufficientemente coordinata per quanto concerne i controlli alle frontiere. Il fondamento giuridico per i controlli alle frontiere deve coprire tutti i prodotti e si dovrà identificare un sistema di controllo a livello comunitario più efficace.
94. Si dovrà esaminare se si debbano conferire alla Commissione poteri addizionali al di là delle attuali procedure di infrazione, là dove i controlli rivelino importanti violazioni delle norme dell'UE. Ciò dovrebbe consentire, in particolare, un intervento rapido qualora vi siano rischi immediati per la salute dei consumatori e ci si dovrebbe basare su un follow up efficace e trasparente delle relazioni ispettive dell'FVO. Se del caso, dovrebbe essere anche possibile negare finanziamenti comunitari o esigere il rimborso dei fondi già stanziati.
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La comunicazione del rischio non dovrebbe essere una trasmissione passiva di informazioni, ma dovrebbe avere una dimensione interattiva caratterizzata da un dialogo e da un feed back con tutti gli interessati.
95. La comunicazione del rischio consiste nello scambio di informazioni tra le parti interessate sulla natura del rischio e sulle misure per controllarlo. Ciò rientra essenzialmente tra le responsabilità delle autorità pubbliche allorché si occupano della gestione dei rischi per la salute pubblica. Tale meccanismo può funzionare correttamente soltanto se le valutazioni del rischio e le decisioni in materia di gestione del rischio sono trasparenti e pubbliche. A partire dal 1997 la Commissione ha posto in atto una nuova strategia per assicurare la trasparenza rendendo disponibile al pubblico tutte le informazioni sui pareri scientifici e sulle ispezioni e i controlli. Tale strategia è un elemento chiave nella comunicazione del rischio e serve a ripristinare la fiducia del pubblico; essa dev'essere perciò proseguita attivamente.
96. Per tutti gli aspetti legati alla sicurezza degli alimenti è essenziale che il consumatore venga riconosciuto come una parte interessata a tutti gli effetti e che si tenga conto delle sue preoccupazioni
· consultando il pubblico su tutti gli aspetti della sicurezza alimentare
· predisponendo un quadro per discussioni (dibattitici pubblici) tra esperti scientifici e consumatori
· agevolando il dialogo transnazionale dei consumatori sia a livello europeo che a livello globale.
97. È importante che tutte le fasi del processo decisionale siano trasparenti. Per quanto buono possa essere un nuovo sistema, se non vi è trasparenza i consumatori non saranno in grado di seguire lo sviluppo delle nuove misure e di cogliere appieno i miglioramenti che esse recano con sé. La trasparenza implica che vi sia la necessaria apertura al pubblico e che si assicurino il controllo democratico e la responsabilità.
98. Inoltre, si deve introdurre un approccio più proattivo per quanto concerne la comunicazione di rischi inevitabili per certe parti della popolazione. Ad esempio, le donne in età riproduttiva, le donne incinte, i bambini in tenera età, gli anziani e le persone affette da immunodeficienza dovrebbero essere avvertite in modo più attivo sui possibili rischi determinati da certi alimenti.
Etichettature e pubblicità
Si devono dare ai consumatori informazioni essenziali e accurate per consentire loro di fare scelte consapevoli.
99. Norme vincolanti in materia di etichettatura dovranno quindi assicurare che i consumatori dispongano delle informazioni sulle caratteristiche del prodotto che consentano di effettuare una scelta, vale a dire la sua composizione, la sua conservazione e il suo uso. Gli operatori dovrebbero essere liberi di fornire ulteriori informazioni sull'etichetta, a patto che tali informazioni siano corrette e non fuorvianti. Nel contesto dell'OMC, quella dell'etichettatura è diventata una questione di politica commerciale in molti ambiti diversi, tra cui quello della sicurezza alimentare, in relazione sia agli accordi sugli ostacoli tecnici agli scambi (TBT) che alle misure sanitarie e fitosanitarie (SPS). La Comunità ha quindi indicato che seguirà orientamenti multilaterali in materia di etichettatura. Tali orientamenti dovrebbero servire per evitare dispute inutili. Ciò è di particolare interesse per la Comunità considerata la nostra posizione sul diritto dei consumatori all'informazione.
100. Al di là della codificazione della direttiva sull'etichettatura ora in corso, la Commissione intende proporre un nuovo emendamento che eliminerà l'attuale possibilità di non indicare i componenti o gli ingredienti dei componenti là dove essi costituiscano meno del 25% del prodotto finale. Una etichettatura completa degli ingredienti non solo assicurerà un'informazione ottimale dei consumatori quanto alla composizione di un prodotto alimentare, ma assicurerà nel contempo la necessaria informazione di quei consumatori che, per ragioni sanitarie o etiche, devono o intendono evitare certi ingredienti. In tale contesto si dovrà ancora considerare il problema del trasferimento degli additivi lungo la catena alimentare. Inoltre, per gli ingredienti che sono allergeni riconosciuti, ma per i quali si deve indicare soltanto il nome della categoria, si contemplerà la possibilità di indicare la presenza di tali allergeni onde consentire ai consumatori, che presentano sensibilità a tali prodotti, di evitarli.
101. La direttiva sull'etichettatura proibisce che si attribuiscano agli alimenti proprietà di prevenire, trattare o curare una malattia umana o il riferimento a tali proprietà. La Commissione continua a ritenere che l'etichetta e la pubblicità degli alimenti non debbano contenere tali dichiarazioni relative alla salute. È vero che una dieta equilibrata è un requisito essenziale per una buona salute, ma dichiarazioni sul fatto che l'assunzione di un alimento possa prevenire, trattare o curare una malattia potrebbero in effetti indurre i consumatori a fare scelte dietetiche non equilibrate. La Commissione esaminerà tuttavia se nella normativa dell'UE si possano introdurre disposizioni specifiche a disciplina delle "indicazioni funzionali" (ad esempio affermazioni relative agli effetti benefici di una sostanza nutritiva su determinate funzioni fisiche normali) e delle "indicazioni nutrizionali" (come quelle che descrivono, a seconda dei casi, la presenza, l'assenza o il livello di una sostanza nutritiva contenuta in un prodotto alimentare o il suo valore rispetto a un prodotto analogo). Inoltre, la Commissione esaminerà la necessità di mettere le disposizioni della direttiva sull'etichettatura nutrizionale in linea con i bisogni e le aspettative dei consumatori.
102. Complementarmente alla strategia in materia di etichettatura degli alimenti, si dovrebbero estendere gli strumenti di cui i consumatori e i concorrenti possono avvalersi per ottenere riparazione in caso di messaggi pubblicitari fuorvianti in modo da coprire le affermazioni legate ai summenzionati tipi di informazioni. La Commissione formulerà a tal fine una proposta di modifica della direttiva sulla pubblicità fuorviante e farà in modo che le disposizioni in materia di pubblicità e di etichettatura relative a tali affermazioni costituiscano un quadro legislativo coerente.
103. La Commissione esaminerà ulteriormente l'opportunità di rivedere o di introdurre disposizioni specifiche in materia di etichettatura per certe categorie di alimenti. Regole specifiche, come l'obbligo di indicare il luogo di origine per la frutta fresca, tali da fornire migliori informazioni ai consumatori su tali prodotti, non contrastano con le norme generali. La Commissione chiarirà inoltre le disposizioni che disciplinano l'etichettatura dei nuovi alimenti e, in particolare, i prodotti derivati da organismi geneticamente modificati e prenderà un'iniziativa per quanto concerne l'etichettatura degli additivi prodotti ricorrendo agli strumenti dell'ingegneria genetica e l'etichettatura degli alimenti e degli ingredienti di alimenti prodotti senza ricorrere alle tecniche dell'ingegneria genetica (i cosiddetti "alimenti esenti da OGM").
Nutrizione
I consumatori manifestano una crescente attenzione per il valore nutrizionale degli alimenti che acquistano e si avverte sempre di più la necessità di fornire informazioni corrette sugli alimenti che consumano.
104. Il fatto di assicurare la protezione della salute pubblica non significa limitarsi alla sola sicurezza chimica, biologica e fisica degli alimenti. Si dovrebbe anche fare in modo di assicurare l'assunzione delle sostanze nutritive essenziali limitando nel contempo l'assunzione di altri elementi onde evitare effetti nocivi per salute, tra cui anche effetti antinutritivi. Da ricerche scientifiche è emerso che una dieta adeguata e variata è un fattore importante per la salute e il benessere in generale. Ciò vale in particolare adesso che appaiono sul mercato nuovi tipi di prodotti dal valore nutritivo modificato che possono influenzare il comportamento e il benessere dei consumatori in modo positivo o negativo. Inoltre, non sono sistematicamente disponibili in forma chiara e accessibile le informazioni suscettibili di consentire ai consumatori di operare una giusta scelta.
105. Per quanto concerne gli alimenti dietetici (vale a dire gli alimenti destinati a soddisfare le particolari esigenze nutritive di gruppi specifici della popolazione), la Commissione elaborerà una direttiva specifica sugli alimenti volti a soddisfare i bisogni derivanti da un intenso sforzo muscolare. Essa preparerà inoltre una relazione sugli alimenti destinati ai diabetici e definirà le condizioni che danno titolo ad apporre sugli alimenti le indicazioni "a basso tenore di sodio" o "esente da sodio" e "esente da glutine". La Commissione presenterà inoltre al Consiglio e al Parlamento due proposte di direttive sugli integratori alimentari (vale a dire fonti concentrate di sostanze nutritive quali vitamine e minerali) e sugli alimenti arricchiti (vale a dire alimenti cui sono state aggiunte sostanze nutritive). Inoltre si dovranno fissare criteri di purezza per le sostanze nutritive aggiunte agli alimenti destinati ad un uso particolare o che sono presenti negli integratori alimentari e negli alimenti arricchiti.
106. Sono state organizzate diverse azioni a livello comunitario nel contesto del "Quarto" e del "Quinto programma quadro di ricerca e sviluppo". Tali azioni presentano delle componenti che hanno attinenza con una politica nutrizionale. La Commissione contempla l'opportunità di sviluppare una politica nutrizionale completa e coerente e presenterà a tal fine un piano d'azione.
107. Diversi aspetti che sono già stati evocati nel presente Libro bianco valgono anche per l'istituzione di una politica in questo ambito. Un'efficace attuazione di una politica nutrizionale richiede in particolare un monitoraggio, una raccolta e un'analisi efficace di dati. Informazioni sull'assunzione di alimenti, sulle abitudini dietetiche e sullo stato nutrizionale dovrebbero essere quindi incluse nei sistemi nazionali e comunitari di raccolta di dati. Inoltre, si dovrebbero promuovere ricerche e studi sulla nutrizione, si dovrebbero perseguire attivamente pareri scientifici e i loro risultati dovrebbero essere pubblicizzati appieno. Un altro aspetto importante di una politica nutrizionale è dato da un'informazione efficace e corretta dei consumatori; sotto questo aspetto la direttiva sull'etichettatura nutrizionale ha un ruolo da svolgere. Si dovrebbe compiere uno sforzo specifico per mettere in atto appropriati strumenti di informazione, come l'etichettatura nutrizionale, ma anche campagne di informazione. Si proporranno raccomandazioni del Consiglio relative a orientamenti in campo dietetico. Si dovrà assicurare un'adeguata comunicazione ai consumatori.
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108. La Comunità è il più grande importatore/esportatore di prodotti alimentari al mondo e commercia con paesi di tutto il mondo una gamma sempre più ampia di prodotti alimentari. Con questi ampi scambi di prodotti alimentari la sicurezza alimentare non può essere considerata esclusivamente una questione di politica interna. Ai prodotti alimentari oggetto di commercio internazionale si applicano esattamente le stesse preoccupazioni in materia di zoonosi, contaminanti, ecc., indipendentemente dal fatto che essi siano importati verso la Comunità o da essa esportati. Per assicurare che si soddisfino questi requisiti, i nostri obblighi innanzi all'OMC ci impongono di fondare tali misure su standard internazionali o, là dove esse non siano basate su standard internazionali, esse devono avere un avallo scientifico. Qualora manchino prove scientifiche, si possono adottare misure provvisorie sulla base di informazioni pertinenti disponibili.
109. Il quadro internazionale per quanto concerne la sicurezza degli alimenti si è sviluppato in modo significativo a seguito del maggior ruolo assunto da certe organizzazioni internazionali come ad esempio il Codex Alimentarius e l'Ufficio internazionale dell'epizoozia (UIE) nell'ambito dell'accordo dell'Organizzazione mondiale del commercio sull'applicazione di misure sanitarie e fitosanitarie (l'accordo SPS), l'organizzazione mondiale della sanità (OMS) e l'organizzazione per l'alimentazione e l'agricoltura (FAO).
110. La Comunità svolge un ruolo attivo nel Comitato SPS e in altri comitati dell'OMS onde assicurare che il quadro internazionale incoraggi e tuteli i diritti dei paesi a mantenere elevati standard sanitari per quanto concerne la sicurezza alimentare. In tale contesto, la Comunità ha l'obiettivo di chiarire e rafforzare l'esistente quadro nell'ambito dell'OMC per l'uso del principio di precauzione in relazione alla sicurezza alimentare, in particolare al fine di trovare una metodologia concordata quanto al raggio di azione in virtù di tale principio. L'adozione di una strategia globale per la sicurezza alimentare, quale delineata nel presente Libro bianco, contribuirà a rafforzare il ruolo della Comunità nell'OMC. Certi paesi terzi usano argomenti di ordine sanitario e fitosanitario privi di giustificazione scientifica per rifiutare l'accesso di prodotti alimentari d'origine comunitaria sui loro mercati. L'accordo SPS prevede il diritto di ottenere la valutazione del rischio su cui si basa la misura adottata da un paese terzo. Tale valutazione del rischio dovrebbe essere analizzata attentamente a tempo debito onde individuarne le eventuali carenze e i punti deboli e avviare la procedura di consultazione prevista dall'accordo SPS.
111. Si proseguiranno celermente i lavori per l'adesione della Comunità europea al Codex Alimentarius e all'Ufficio internazionale delle epizoozie.
112. I consumatori del mondo intero hanno il diritto di attendersi che i prodotti esportati dalla Comunità soddisfino gli stessi standard elevati che si applicano all'interno della Comunità. Il livello di sicurezza alimentare richiesto per i prodotti esportati dalla Comunità dovrebbe essere quindi lo stesso richiesto per i prodotti commercializzati nella Comunità. Si contemplerà la necessità di istituire a tal fine un sistema di certificazione comunitaria all'esportazione.
113. La Comunità ha già negoziato diversi accordi internazionali bilaterali in materia di misure sanitarie che comprendono il riconoscimento dell'equivalenza delle misure sanitarie applicate da paesi terzi. Si esaminerà la possibilità di negoziare ulteriori accordi. In questo contesto si situa la necessità di una collaborazione tecnica come anche di una cooperazione in materia di R&S tecnologico con i paesi terzi. Per ottemperare agli obblighi fissati dall'accordo SPS la Comunità deve assicurare che tutte le norme concernenti misure di SPS prevedano la possibilità di riconoscere l'equivalenza anche caso per caso.
114. Si continuerà il processo di negoziazione di accordi con i paesi e i territori vicini, ad esempio la Norvegia, la Svizzera, Andorra, nel cui ambito essi fanno proprio l'acquis comunitario per quanto concerne la sicurezza alimentare e altri requisiti sanitari e fitosanitari.
115. Per quanto concerne il futuro ampliamento della Comunità, è essenziale che i paesi candidati all'adesione attuino i principi fondamentali del Trattato, pongano in atto una legislazione in materia di sicurezza alimentare e sistemi di controllo equivalenti a quelli vigenti nella Comunità. Ciò rappresenta un'importante sfida per questi paesi, sia per quanto concerne il miglioramento della loro produzione e dei loro impianti di lavorazione sia per quanto concerne l'attuazione della necessaria legislazione e dei sistemi di controllo. L'attuale impalcatura comunitaria di assistenza aiuterà, se del caso, i paesi candidati ad adottare la legislazione necessaria, compresa anche la messa in atto delle istituzioni competenti per attuare e far rispettare tale legislazione, conformemente alle priorità identificate nei partenariati per l'adesione.
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117. Il successo delle misure proposte nel presente Libro bianco è intrinsecamente legato al sostegno del Parlamento europeo e del Consiglio. La loro attuazione dipenderà dall'impegno degli Stati membri. Il Libro bianco sollecita inoltre un forte coinvolgimento degli operatori del settore che hanno la responsabilità primaria dell'applicazione, nel quotidiano, delle prescrizioni in materia di sicurezza alimentare. Una maggiore trasparenza a tutti i livelli della politica di sicurezza alimentare è il filo conduttore dell'intero Libro bianco e contribuirà in modo fondamentale ad accrescere la fiducia dei consumatori nella politica di sicurezza alimentare dell'UE.
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Bye bye!
Giulio
COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE
Bruxelles, 12.1.2000
COM (1999) 719 def.
LIBRO BIANCO SULLA SICUREZZA ALIMENTARE
INDICE
SOMMARIOCAPITOLO 1: INTRODUZIONE
CAPITOLO 2: PRINCIPI DI SICUREZZA ALIMENTARE
CAPITOLO 3: ELEMENTI ESSENZIALI DI UNA POLITICA DI SICUREZZA ALIMENTARE: RACCOLTA DI INFORMAZIONI E LORO ANALISI - PARERE SCIENTIFICO
CAPITOLO 4: VERSO L'ISTITUZIONE DI UN'AUTORITÀ ALIMENTARE EUROPEA
CAPITOLO 5: ASPETTI NORMATIVI
CAPITOLO 6: CONTROLLI
CAPITOLO 7: INFORMAZIONE DEI CONSUMATORI
CAPITOLO 8: DIMENSIONE INTERNAZIONALE
CAPITOLO 9: CONCLUSIONI
SOMMARIO
Assicurare che l'UE disponga degli standard più elevati possibili di sicurezza alimentare costituisce per la Commissione una priorità strategica fondamentale. Il presente Libro bianco rispecchia tale priorità. Si propone una strategia affatto nuova ispirata all'esigenza di garantire un elevato livello di sicurezza alimentare.Autorità alimentare europea
L'istituzione di un'Autorità alimentare europea indipendente costituisce, secondo la Commissione, la risposta più appropriata all'esigenza di garantire un elevato di sicurezza alimentare. A questa Autorità verrebbero affidati numerosi compiti fondamentali che vanno dal parere scientifico indipendente su tutti gli aspetti relativi alla sicurezza alimentare, alla gestione di sistemi di allarme rapido, alla comunicazione e al dialogo con i consumatori in materia di sicurezza alimentare e di questioni sanitarie e alla realizzazione di reti con le Agenzie nazionali e gli organismi scientifici. L'Autorità alimentare europea fornirà alla Commissione le necessarie analisi, ma toccherà alla Commissione decidere sulle azioni appropriate da adottare a seguito di tali analisi. L'Autorità alimentare europea potrebbe essere istituita entro il 2002 una volta varata la legislazione necessaria. Prima di perfezionare le nostre proposte invitiamo tutte le parti interessate a farci conoscere i loro punti di vista entro la fine di aprile, dopodiché la Commissione avanzerà una proposta legislativa definitiva.
Legislazione in materia di sicurezza alimentare
L'istituzione di un'Autorità indipendente dovrà esser accompagnata da tutta una serie di altre misure per migliorare e rendere coerente il corpus della legislazione concernente tutti gli aspetti dei prodotti alimentari "dai campi alla tavola". La Commissione ha già identificato numerose misure necessarie per migliorare gli standard di sicurezza alimentare. Il Libro bianco delinea più di 80 diverse azioni contemplate per i prossimi anni. Negli ultimi decenni si sono registrati enormi sviluppi sia per quanto concerne i metodi di produzione e lavorazione degli alimenti che i controlli necessari per assicurare il rispetto di standard accettabili di sicurezza. È chiaro che, in diversi ambiti, l'attuale normativa europea deve essere aggiornata. Dando seguito al Libro verde della Commissione sui principi generali della legislazione in materia alimentare nell'Unione europea (COM (97) 176 def.) e alle successive consultazioni, si proporrà un nuovo quadro giuridico che coprirà l'intera catena alimentare, compresa la produzione di mangimi per gli animali, stabilirà un elevato livello di protezione della salute dei consumatori e attribuirà in modo chiaro la responsabilità primaria di una produzione alimentare sicura alle industrie, ai produttori e ai fornitori. Si istituiranno appropriati controlli ufficiali sia a livello nazionale che europeo. Una questione importante sarà costituita dalla possibilità di rintracciare i prodotti lungo tutta la catena alimentare. L'uso di pareri scientifici corroborerà la politica di sicurezza alimentare e si farà ricorso, se del caso, al principio di precauzione. Un elemento importante sarà dato dalla capacità di prendere misure di salvaguardia rapide ed efficaci onde rispondere ad emergenze sanitarie che si manifestino in qualsiasi punto della catena alimentare.
Proposte relative al settore dei mangimi assicureranno che per la loro produzione vengano usati soltanto materiali idonei e che l'uso degli additivi venga controllato in modo più efficace. Si affronteranno certe questioni relative alla qualità degli alimenti, compresi gli additivi alimentari e le sostanze aromatizzanti nonché le dichiarazioni relative alla salute poste sugli alimenti e si miglioreranno anche i controlli sui nuovi alimenti. I rischi legati alla contaminazione degli alimenti sono stati drammaticamente evidenziati dalla recente crisi della diossina. Si prenderanno misure per ovviare alle carenze della normativa attuale in questi settori onde fornire un'adeguata protezione.
Controlli di sicurezza alimentare
L'esperienza del servizio ispettivo della Commissione, che compie visite agli Stati membri su base regolare, ha indicato che vi sono notevoli divergenze nel modo in cui la normativa comunitaria è applicata e fatta rispettare. Ciò significa che i consumatori non possono essere sicuri di ricevere lo stesso livello di protezione su tutto il territorio della Comunità e ciò rende difficile valutare l'efficacia delle misure attuate dalle autorità nazionali. Si propone che, in cooperazione con gli Stati membri, si elabori un quadro comunitario per lo sviluppo e la gestione di sistemi di controllo nazionali. In tale ambito si terrebbe conto delle attuali buone prassi e dell'esperienza dei servizi ispettivi della Commissione. Questo quadro comunitario si baserebbe su criteri concordati quanto all'efficacia di tali sistemi e sfocerebbe in orientamenti chiari per quanto concerne il loro funzionamento.
A sostegno dei controlli a livello comunitario si svilupperanno procedure di attuazione più rapide e di più facile uso al di là delle attuali azioni di infrazione. I controlli sulle importazioni che si effettuano ai confini della Comunità verranno estesi a tutti i mangimi e alimenti e s'intraprenderanno azioni per migliorare il coordinamento tra i diversi posti d'ispezione.
Informazione dei consumatori
Se si vuole che i consumatori siano convinti del fatto che le azioni proposte nel Libro bianco sfociano in un effettivo miglioramento degli standard di sicurezza alimentare, essi devono essere tenuti adeguatamente informati. La Commissione, assieme alla nuova Autorità alimentare europea, promuoverà il dialogo con i consumatori onde incoraggiare il loro coinvolgimento nella nuova politica di sicurezza alimentare. Nello stesso tempo, i consumatori devono essere tenuti meglio informati delle nuove preoccupazioni in materia di sicurezza alimentare e dei rischi che certi alimenti particolari presentano per determinati gruppi di persone. I consumatori hanno il diritto di attendersi informazioni sulla qualità degli alimenti e sui loro ingredienti e tale informazione deve essere utile e presentata in modo chiaro in modo da consentire scelte consapevoli. A partire dalle norme esistenti si presenteranno proposte in merito all'etichettatura degli alimenti. Si sensibilizzeranno inoltre i consumatori sull'importanza di una dieta equilibrata e sulle sue ripercussioni a livello sanitario.
Dimensione internazionale
La Comunità è il più grande importatore/esportatore di prodotti alimentari al mondo. Le azioni proposte nel Libro bianco dovranno essere presentate e spiegate efficacemente ai nostri partner commerciali. Un ruolo attivo della Comunità in seno agli organismi internazionali sarà un importante strumento per spiegare gli sviluppi europei in materia di sicurezza alimentare.
Conclusioni
L'attuazione di tutte le misure proposte nel Libro bianco consentirà di organizzare la sicurezza alimentare in modo più coordinato e integrato onde raggiungere il livello più alto possibile di protezione della salute. La normativa verrà riveduta e modificata, se del caso, per renderla più coerente, completa e aggiornata. Si promuoverà l'applicazione di tale normativa a tutti i livelli. La Commissione ritiene che l'istituzione di una nuova Autorità, che diventerà il punto di riferimento scientifico per l'intera Unione, contribuirà ad un livello elevato di protezione della salute dei consumatori e, conseguentemente, contribuirà a ripristinare e a mantenere la fiducia dei consumatori. Il successo delle misure proposte in questo Libro bianco è legato intrinsecamente al sostegno del Parlamento europeo e del Consiglio. La loro attuazione dipenderà dall'impegno degli Stati membri. Questo Libro bianco sollecita inoltre un forte coinvolgimento degli operatori del settore su cui ricade la responsabilità primaria dell'applicazione, nel quotidiano, delle disposizioni in materia di sicurezza alimentare. Una maggiore trasparenza a tutti i livelli della politica di sicurezza alimentare è il filo conduttore dell'intero Libro bianco e contribuirà in modo fondamentale ad accrescere la fiducia dei consumatori nella politica di sicurezza alimentare dell'UE.
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CAPITOLO 1: INTRODUZIONE
1. La politica europea degli alimenti deve essere fondata su standard elevati di sicurezza alimentare onde tutelare e a promuovere la salute dei consumatori. La produzione e il consumo di alimenti è un fatto centrale di ogni società e ha ripercussioni economiche, sociali e, in molti casi, ambientali. Anche se la protezione della salute deve sempre avere carattere prioritario, si deve tenere conto anche di tali aspetti nello sviluppo di una politica degli alimenti. Inoltre, le condizioni e la qualità dell'ambiente, in particolare dell'ecosistema, possono influire sui diversi anelli della catena alimentare. La politica ambientale svolge quindi un ruolo importante al fine di assicurare alimenti sicuri ai consumatori.2. Il settore agro-alimentare è di grande importanza per l'economia europea nel suo complesso. L'industria degli alimenti e delle bevande è uno dei principali settori industriali nell'UE con una produzione annuale pari a quasi 600 miliardi di euro, vale a dire a circa 15% dell'output manifatturiero complessivo. Da un raffronto internazionale emerge che l'UE è il maggior produttore al mondo di prodotti alimentari e bevande. L'industria degli alimenti e delle bevande è il terzo datore di lavoro industriale dell'UE con più di 2,6 milioni di lavoratori, 30% dei quali si situano in piccole e medie imprese. D'altro canto, il settore agricolo ha una produzione annuale di circa 220 miliardi di euro e fornisce l'equivalente di 7,5 milioni di posti di lavoro a tempo pieno. L'esportazione di prodotti agricoli, di prodotti alimentari e di bevande ammonta a circa 50 miliardi di euro all'anno. L'importanza economica e l'onnipresenza dei prodotti alimentari nella nostra vita fanno capire che vi deve essere un forte interesse per la sicurezza alimentare nella società nel suo complesso e in particolare tra le autorità pubbliche e i produttori.
3. Ai consumatori si dovrebbe offrire un'ampia gamma di prodotti sicuri e di alta qualità provenienti da tutti gli Stati membri. Questo è il ruolo essenziale del mercato interno. La catena della produzione alimentare sta diventando sempre più complessa. Ogni singolo anello di tale catena deve essere altrettanto forte degli altri se si vuole che la salute dei consumatori sia adeguatamente protetta. Tale principio deve valere indipendentemente dal fatto che gli alimenti vengano prodotti nella Comunità europea o importati da paesi terzi. Una politica efficace di sicurezza alimentare deve riconoscere la natura interrelata della produzione alimentare. Essa richiede la valutazione e il monitoraggio dei rischi che possono derivare alla salute dei consumatori dalle materie prime, dalle prassi agricole e dalla lavorazione degli alimenti; essa richiede un'efficace azione normativa per gestire tali rischi nonché la messa in atto e la gestione di sistemi di controllo onde sorvegliare e assicurare l'attuazione di tali norme. Ciascun elemento è parte di un ciclo: in tal modo, gli sviluppi della lavorazione degli alimenti possono richiedere cambiamenti delle normative vigenti, mentre il feed back fornito dai sistemi di controllo può contribuire ad identificare e a gestire i rischi esistenti e quelli emergenti. Ciascuna parte del ciclo deve funzionare adeguatamente se si vogliono realizzare gli standard più elevati possibili di sicurezza alimentare.
4. Tali fattori richiedono quindi un approccio completo e integrato alla sicurezza alimentare. Ciò non significa che l'UE debba essere l'unica responsabile di tutti gli aspetti della sicurezza alimentare. Resta il fatto però che tutti gli aspetti della sicurezza alimentare devono essere affrontati a livello di UE. Ad esempio, la normativa dell'UE deve poter essere fatta efficacemente rispettare negli Stati membri in linea con il principio di sussidiarietà. La responsabilità di fare applicare la legislazione deve rimanere precipuamente di competenza nazionale, regionale e locale. Tuttavia, il mercato interno implica che queste non siano esclusivamente responsabilità nazionali: ciascuno Stato membro è responsabile non solo nei confronti dei propri cittadini, ma di tutti i cittadini dell'UE e dei paesi terzi per quanto concerne gli alimenti prodotti sul suo territorio.
5. È necessario ribadire che la catena alimentare europea è una delle più sicure al mondo e che il sistema attuale funziona generalmente bene. Misure per la sicurezza alimentare sono state inserite nel corpus della legislazione europea sin dai primordi della Comunità. Storicamente, tali misure sono state essenzialmente sviluppate su una base settoriale. Tuttavia, la crescente integrazione delle economie nazionali con il mercato unico, gli sviluppi dell'agricoltura e della lavorazione degli alimenti e i nuovi sistemi di manipolazione e di distribuzione richiedono la nuova strategia delineata nel presente Libro bianco. I sistemi di sicurezza alimentare della Comunità e degli Stati membri si sono trovati sottoposti a pressioni senza precedenti in occasione delle recenti emergenze che hanno interessato gli alimenti e i mangimi. Tali emergenze hanno messo in luce punti deboli che richiedono un'azione da parte delle autorità responsabili (Commissione, Stati membri e Parlamento) onde rafforzare, migliorare e sviluppare ulteriormente i sistemi esistenti.
6. La sicurezza alimentare deve essere organizzata in modo più coordinato e integrato. Ciò consentirà di ovviare agli attuali punti deboli creando nel contempo un quadro per la sicurezza alimentare tra i migliori al mondo in grado di garantire un elevato livello di sanità pubblica e di protezione dei consumatori conformemente a quanto prescritto dal Trattato CE. Tuttavia, anche il sistema più completo non può funzionare senza la piena collaborazione di tutti gli interessati. L'adeguato funzionamento di qualsiasi sistema dipende in modo decisivo dall'impegno degli Stati membri e degli operatori nonché dei paesi terzi.
7. L'Unione europea deve ristabilire la fiducia del pubblico nei suoi approvvigionamenti alimentari, nella sua scienza degli alimenti, nella sua normativa in materia alimentare e nei suoi controlli degli alimenti. Il presente Libro bianco sulla sicurezza alimentare delinea tutta una serie di azioni necessarie per integrare e ammodernare l'attuale normativa dell'UE in materia di prodotti alimentari, per renderla più coerente, comprensibile e flessibile, per far meglio rispettare tale normativa e garantire una maggiore trasparenza ai consumatori. Ciò costituirà la risposta alle conclusioni del Consiglio europeo di Helsinki del dicembre 1999. La Commissione è determinata ad attuare le azioni delineate nel presente Libro bianco con carattere di priorità. Un piano d'azione dettagliato sulla sicurezza alimentare con un calendario preciso di azioni da condursi nel prossimo triennio è riportato nell'allegato. In base a tale calendario, le proposte più importanti dovrebbero essere presentate dalla Commissione entro la fine del 2000 in modo da far sì che un corpus coerente e aggiornato di norme in campo alimentare, supportato da una nuova Autorità alimentare europea, sia in vigore entro la fine del 2002. La Commissione si attende una piena cooperazione da parte del Parlamento e del Consiglio nell'attuazione di questo programma ambizioso. Vi sono già state ampie consultazioni e discussioni in merito ai miglioramenti da apportare alla normativa dell'UE in campo alimentare a seguito del Libro verde sui principi generali della legislazione in materia alimentare nell'Unione europea (COM (987) 176 def.). Il presente Libro bianco illustra i cambiamenti che la Commissione propone di introdurre in questo ambito. Tuttavia la Commissione contempla anche la creazione di un'Autorità alimentare europea quale ulteriore misura. Per quanto concerne questa proposta, la Commissione intende stimolare un dibattito pubblico, commenti informati e ampie consultazioni. Tutte le parti interessate sono quindi invitate a presentare i loro commenti in merito al capitolo 4 del presente Libro bianco entro la fine di aprile 2000.
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CAPITOLO 2: PRINCIPI DI SICUREZZA ALIMENTARE
Il presente Libro bianco formula proposte atte a trasformare la politica alimentare dell'UE in uno strumento proattivo, dinamico, coerente e completo per assicurare un elevato livello di salute umana e di tutela dei consumatori.8. Il principio ispiratore del presente Libro bianco è che la politica della sicurezza alimentare deve basarsi su un approccio completo e integrato. Ciò significa che esso deve considerare l'intera catena alimentare1 ("dai campi alla tavola"); tutti i settori dell'alimentare; tutti gli Stati membri, la frontiera esterna dell'UE come anche il suo interno; le tribune decisionali a livello internazionale e di UE nonché tutte le fasi del ciclo decisionale a livello politico. I pilastri della sicurezza alimentare contenuti nel presente Libro bianco (consulenza scientifica, raccolta ed analisi di dati, aspetti normativi e di controllo nonché informazione dei consumatori) devono costituire un insieme continuo al fine di consentire quest'approccio integrato.
[ 1 Nel presente Libro bianco il termine "catena alimentare" riguarda l'intera catena degli alimenti e dei mangimi. ]
9. I ruoli di tutti i partecipanti alla catena alimentare (produttori di mangimi, agricoltori e produttori/operatori del settore alimentare; le autorità competenti negli Stati membri e nei paesi terzi; la Commissione; i consumatori) devono essere chiaramente definiti: i produttori di mangimi, gli agricoltori e gli operatori dell'alimentare hanno la responsabilità primaria per quanto concerne la sicurezza degli alimenti; le autorità competenti hanno compiti di monitoraggio e devono far rispettare tali responsabilità ponendo in atto sistemi nazionali di controllo e di sorveglianza; la Commissione si concentra sulla valutazione della capacità che hanno le autorità competenti di porre in atto tali sistemi per il tramite di audit e ispezioni a livello nazionale. Anche i consumatori devono rendersi conto che sono responsabili dell'adeguata conservazione, manipolazione e cottura degli alimenti. In tal modo la politica "dai campi alla tavola" che copre tutti i settori della catena alimentare, compresa la produzione dei mangimi, la produzione primaria, la lavorazione degli alimenti, l'immagazzinamento, il trasporto e la vendita al dettaglio verrà attuata sistematicamente e in modo coerente.
10. Una politica alimentare efficace richiede la rintracciabilità dei percorsi dei mangimi e degli alimenti nonché dei loro ingredienti. Si devono introdurre procedure adeguate per agevolare tale rintracciabilità. Tra di esse vi è l'obbligo per le imprese del settore dei mangimi e degli alimenti di assicurare che vi siano procedure adeguate per ritirare i mangimi o gli alimenti dal mercato là dove si presenti un rischio per la salute dei consumatori. Gli operatori dovrebbero tenere inoltre adeguati registri dei fornitori di materie prime e di ingredienti in modo da consentire di identificare la fonte di un problema. Va ribadito tuttavia che l'identificazione chiara dei percorsi dei mangimi e degli alimenti e dei loro ingredienti è una questione complessa che deve tenere conto della specificità di diversi settori e prodotti.
11. Questo approccio completo e integrato porterà a una politica alimentare più coerente, efficace e dinamica. Esso deve affrontare le carenze derivanti dall'attuale sistema settoriale, rigido, che hanno limitato la sua capacità di affrontare in modo rapido ed efficace i rischi per la salute umana. La politica deve perciò essere sottoposta a costante revisione e, se del caso, deve esser adattata per ovviare alle carenze, per affrontare le emergenze e per riconoscere i nuovi sviluppi intervenuti nella catena della produzione. Nel contempo, lo sviluppo di quest'approccio deve avvenire in modo trasparente coinvolgendo tutti gli interessati e consentendo loro di recare un contributo efficace ai nuovi sviluppi. Il livello di trasparenza già raggiunto con la pubblicazione dei pareri scientifici e delle relazioni ispettive dovrebbe essere esteso ad altri ambiti legati alla sicurezza alimentare.
12. L'analisi del rischio deve costituire il fondamento su cui si basa la politica di sicurezza degli alimenti. L'UE deve prendere le mosse, nella sua politica alimentare, dall'applicazione delle tre componenti dell'analisi del rischio: valutazione del rischio (consulenza scientifica e analisi dell'informazione), gestione del rischio (norme e controlli) e comunicazione del rischio.
13. La Commissione continuerà ad avvalersi delle migliori conoscenze scientifiche disponibili nello sviluppo delle sue misure di sicurezza alimentare. L'organizzazione del parere scientifico indipendente e il ruolo di una nuova Autorità alimentare europea nella fornitura di tale parere verranno trattati nel capitolo 4. La Commissione riconosce che i consumatori e l'industria alimentare devono poter aver fiducia che tale parere sia espresso sulla base degli standard più elevati di indipendenza, eccellenza e trasparenza.
14. Ove appropriato, si applicherà il principio di precauzione nelle decisioni di gestione del rischio. La Commissione intende presentare una Comunicazione sull'argomento.
15. Nel processo decisionale all'interno dell'UE si potrà inoltre tenere conto di altri fattori legittimamente pertinenti per la protezione della salute dei consumatori e per la promozione di prassi eque nella commercializzazione dei prodotti alimentari. La definizione e la portata di tali fattori legittimamente pertinenti è attualmente allo studio a livello internazionale, in particolare nell'ambito del Codex Alimentarius. Esempi di questi altri fattori legittimamente pertinenti sono considerazioni ambientali, il benessere degli animali, l'agricoltura sostenibile, le aspettative dei consumatori quanto alla qualità dei prodotti, un'adeguata informazione e definizione delle caratteristiche essenziali dei prodotti nonché dei loro metodi di lavorazione e produzione.
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CAPITOLO 3: ELEMENTI ESSENZIALI DI UNA POLITICA DI SICUREZZA ALIMENTARE: RACCOLTA DI INFORMAZIONI E LORO ANALISI - PARERE SCIENTIFICO
La raccolta e l'analisi di informazioni sono elementi essenziali in una politica di sicurezza alimentare e sono particolarmente importanti per l'identificazione dei rischi potenziali in materia di mangimi e alimenti.16. I metodi e gli indicatori per identificare i problemi sono molteplici. Essi possono comprendere dati ricavati da controlli effettuati lungo la catena degli alimenti e dei mangimi, reti di sorveglianza delle malattie, indagini epidemiologiche e analisi di laboratorio. Una corretta analisi dei dati agevolerebbe lo studio dell'evoluzione di rischi alimentari noti e l'identificazione di nuovi rischi; in tal modo sarebbe possibile meglio definire e adattare se del caso la politica di sicurezza alimentare. Il ruolo degli Stati membri nella raccolta di informazioni è cruciale e deve essere ben definito.
Monitoraggio e sorveglianza
17. La Commissione raccoglie un grande quantitativo di informazioni su questioni legate alla sicurezza alimentare. Le principali fonti di informazione sono reti per il monitoraggio e la sorveglianza della sanità pubblica (in particolare i sistemi di relazioni sulle malattie trasmissibili in virtù della direttiva 2119/98), piani di sorveglianza delle zoonosi e dei residui, sistemi di allarme rapido, sistemi di informazione nel settore agricolo, sorveglianza della radioattività ambientale e attività di ricerca nonché reti di ricerca associate. Tuttavia, i sistemi esistenti sono stati sviluppati ciascuno per conto proprio e non sempre vi è un coordinamento delle diverse fonti di informazione. Inoltre, una grande quantità delle informazioni disponibili non è valorizzata appieno. L'integrazione dei sistemi di raccolta di dati e quella dei sistemi di analisi dei dati dovrebbero essere i due principi ispiratori in quest'ambito onde trarre i massimi benefici dagli attuali sistemi di raccolta dati. La Comunità ha bisogno di un sistema efficace di monitoraggio e sorveglianza della sicurezza alimentare che integri tutte le summenzionate fonti di informazione. Le esperienze del Centro Comune di Ricerca della Commissione potrebbero rappresentare un valido aiuto nel merito. Il primo obiettivo dovrebbe essere quello di una gestione continuativa e giornaliera delle informazioni in modo da poter dare una risposta in tempo reale ai rischi potenziali. In secondo luogo, tale sistema consentirebbe alla Commissione di avere un ruolo maggiormente proattivo e lungimirante. Esso dovrebbe essere finalizzato all'identificazione precoce dei rischi potenziali onde prevenire il manifestarsi di crisi piuttosto che costituire un sistema per reagire alle crisi stesse. Esso dovrebbe inoltre facilitare la pianificazione politica di lungo periodo e la definizione di priorità.
Sistemi di allarme
18. In generale, il sistema di allarme rapido per gli alimenti funziona bene per i prodotti alimentari destinati al consumatore finale. Esistono vari altri tipi di sistemi di notifica in diversi ambiti, come quello delle malattie trasmissibili degli esseri umani e degli animali, i prodotti di origine animale bloccati alle frontiere esterne dell'UE, i movimenti di animali vivi, il sistema ECURIE in caso di emergenza radiologica. Ma ancora una volta un uso integrato delle informazioni è difficile a causa della diversità degli obiettivi e della portata di tali sistemi. Inoltre, certi ambiti non sono affatto coperti, ad esempio quello dei mangimi per gli animali. Occorre creare un quadro giuridico completo e armonizzato che estenda la portata dell'attuale sistema di allarme rapido in modo da comprendere tutti gli alimenti e i mangimi. Esso dovrebbe estendere gli obblighi degli operatori economici di notificare le emergenze in materia di salute alimentare e assicurare appropriate informazioni ai consumatori e alle organizzazioni di settore. Inoltre, si dovrebbe istituire un'appropriata correlazione con altri sistemi di informazione rapida. Questo sistema dovrebbe anche essere esteso ai paesi terzi per le informazioni in entrata e in uscita.
Ricerca
19. L'eccellenza scientifica richiede investimenti nella R&S onde ampliare la base di conoscenza scientifica in materia di sicurezza alimentare. Nell'ambito del Quinto programma quadro di ricerca, i progetti comunitari di R&S sulla sicurezza alimentare sono condotti sulla base di programmi di lavoro pluriennali. Tali programmi comprendono azioni indirette (azioni a costi condivisi) e azioni dirette condotte dal Centro Comune di Ricerca della Commissione. I loro obiettivi sono essenzialmente finalizzati a migliorare le conoscenze scientifiche e a contribuire a costituire una solida base scientifica su cui impostare le politiche e i regolamenti. Il Quinto programma quadro è impostato su un approccio di soluzione dei problemi al centro del quale vi sono i cittadini e i loro bisogni. Si effettueranno azioni di ricerca particolarmente nel campo delle tecnologie alimentari avanzate, di metodi sicuri di produzioni e distribuzione degli alimenti, di nuovi metodi per valutare la contaminazione, i rischi chimici e l'esposizione ad essi, il ruolo dell'alimentazione nella promozione della salute, sistemi armonizzati di analisi degli alimenti. Tuttavia, in casi specifici là dove si sia identificato un problema potenziale per la salute umana, è spesso necessario l'avvio di una ricerca immediata ad hoc. Attualmente, tali esigenze possono essere coperte parzialmente dal Centro Comune di Ricerca, ma al sistema attuale si dovrà conferire una flessibilità di insieme e si dovranno assegnare adeguate risorse finanziarie affinché esso sia in grado di finanziare i progetti di R&S volti a dare una risposta diretta alle emergenze alimentari. Per tale motivo si devono creare procedure finanziarie e amministrative, compresa una revisione regolare del programma di lavoro nel campo della ricerca e inviti mirati a presentare proposte, al fine di rispondere alle sfide più urgenti.
Cooperazione scientifica
20. Informazioni scientifiche sono compilate ad opera delle organizzazioni e istituzioni nazionali nella Comunità su tutta una serie di questioni legate alla sicurezza alimentare nell'ambito del sistema di cooperazione scientifica SCOOP. Soltanto in un numero limitato di ambiti si è intrapreso un coordinamento delle informazioni scientifiche per creare un quadro europeo, ma in molti casi è proprio l'assenza di questa dimensione europea che si avverte allorché si cercano le informazioni necessarie per una valutazione del rischio a livello di UE. Si deve promuovere la prioritizzazione nella raccolta delle informazioni scientifiche ed essa deve essere coordinata con il programma di lavoro del Comitato scientifico /dei Comitati scientifici. Una cooperazione scientifica deve essere anche avviata nei paesi terzi se del caso.
Sostegno analitico
21. È stato istituito un sistema di laboratori di riferimento comunitari per i prodotti di origine animale onde fornire un sostegno analitico specializzato alla Commissione e ai laboratori negli Stati membri. Essi sviluppano sistemi di diagnosi e assistono i laboratori negli Stati membri nell'applicazione di tali metodi. Si deve assicurare un'efficace gestione centrale per far sì che tali laboratori diventino una vera e propria rete di laboratori comunitari al servizio della politica dell'UE. Considerate le sue capacità e infrastrutture scientifiche, il Centro comune di ricerca potrebbe farsi carico di tale compito. Inoltre, si dovrebbe contemplare l'opportunità di istituire laboratori di riferimento comunitari in nuovi ambiti.
È l'informazione scientifica a supportare la politica di sicurezza alimentare. È chiaro che il parere scientifico sulla sicurezza degli alimenti deve essere della massima qualità. Esso deve essere erogato in modo tempestivo e affidabile a coloro che hanno la responsabilità di prendere decisioni a tutela della salute dei consumatori.
Il sistema attuale di consulenza scientifica
22. Il sistema per l'erogazione di pareri scientifici alla Commissione è stato completamente riorganizzato nel 1997 ponendo l'accento sui principi fondamentali dell'eccellenza, trasparenza e indipendenza. Pareri scientifici sono attualmente formulati da 8 Comitati scientifici e settoriali2, 5 dei quali coprono direttamente o indirettamente gli ambiti dei mangimi e degli alimenti. Inoltre, è stato istituito un Comitato scientifico direttivo che fornisce consulenze su questioni interdisciplinari, BSE, procedure armonizzate di valutazione del rischio e coordinamento di questioni che riguardano trasversalmente i mandati di più di uno dei Comitati settoriali (ad es. resistenza antimicrobica). Questo compito di coordinamento è particolarmente importante perché le questioni della sicurezza alimentare sono affrontate in misura crescente nella loro dimensione di continuità dai campi alla tavola. I servizi della Commissione curano i segretariati dei Comitati. I membri di questi Comitati sono scelti previa valutazione rigorosa della loro eccellenza scientifica nel loro ambito di competenza. La loro indipendenza è garantita da una rigorosa applicazione delle dichiarazioni di interessi. Nel campo della contaminazione radioattiva dei mangimi e degli alimenti sono stati istituiti gruppi specifici di esperti scientifici in virtù dell'art.31 del Trattato EURATOM.
[ 2 Alimentazione umana, alimentazione animale, veterinaria-salute umana, piante, salute e benessere degli animali, prodotti cosmetici e prodotti non alimentari, medicinali e dispositivi medici, tossicità, ecotossicità e ambiente. ]
Natura delle questioni sottoposte ai Comitati
23. Molte delle questioni riguardano la valutazione di dossier presentati dall'industria ai fini di un'autorizzazione comunitaria (pesticidi, nuovi alimenti, additivi degli alimenti e dei mangimi). Altre questioni riguardano problemi sanitari specifici, ad esempio i contaminanti o il rischio microbiologico Una terza categoria riguarda più ampie valutazioni del rischio come ad esempio la resistenza antimicrobica.
Consultazione obbligatoria dei Comitati
24. Certe norme di sicurezza alimentare impongono alla Commissione di consultare un comitato scientifico prima di formulare proposte che possano avere ripercussioni sulla salute del pubblico. Questa situazione non si rispecchia sistematicamente in altre norme attinenti al settore della sicurezza degli alimenti. A ciò si dovrà porre rimedio per assicurare che tutta la normativa sulla sicurezza degli alimenti sia opportunamente basata su un parere scientifico indipendente.
Limiti del sistema attuale
25. Successivamente alla riforma i Comitati hanno formulato circa 256 pareri, molti dei quali comprendono valutazioni di numerose sostanze singole. È risultato evidente che il sistema esistente ha un potenziale ridotto e fatica a far fronte al crescente numero di richieste sottopostegli. Si pensi inoltre che la recente crisi della diossina ha potuto essere gestita soltanto procrastinando i lavori in altri ambiti, di qui la necessità di disporre di un sistema in grado di rispondere in modo rapido e flessibile. Questo potenziale ridotto ha determinato ritardi con conseguenze sia per i programmi legislativi della Commissione, e quindi per la sua capacità di rispondere ai problemi sanitari dei consumatori, sia per l'industria là dove si tratta di dossier commerciali. Questa situazione verrà esasperata dal crescere delle incombenze affidate ai Comitati scientifici a seguito, ad esempio, del proposto programma per la riforma della legislazione alimentare enunciato più avanti nel presente Libro bianco.
Necessità di una messa a disposizione sistematica di dati per la valutazione del rischio
26. La valutazione del rischio è subordinata alla disponibilità di dati scientifici accurati e aggiornati. Tra questi vi possono essere ad esempio informazioni epidemiologiche, cifre sulla prevalenza e dati sull'esposizione. Non vi sono quasi meccanismi di sostegno per l'erogazione di tali informazioni e perciò si dovrà istituirli. Con l'allargamento dell'Unione europea si dovranno anche prendere in considerazione i dati riguardanti i nuovi Stati membri. La necessità di sviluppare sistemi efficaci di raccolta di informazioni a livello europeo e mondiale richiede un approccio che sappia valorizzare al massimo le risorse disponibili.
Necessità di reti scientifiche
27. In molti ambiti, si potrebbe ovviare alla carenza di risorse menzionata sopra riducendo il quantitativo di onerosi lavori preparatori richiesti ai membri dei Comitati e agli esperti esterni. Le valutazioni comunitarie del rischio in materia di pesticidi, biocidi e sostanze chimiche sono già corroborate da reti di istituti degli Stati membri istituite in virtù di una legislazione settoriale. Ciò ha altamente potenziato i lavori e l'efficacia dei pertinenti Comitati scientifici, dà spazio ad un effettivo sistema di valutazione tra pari e rappresenta quindi uno strumento per massimizzare l'uso dell'esperienza disponibile negli Stati membri senza pregiudizio per l'indipendenza dei Comitati. Le reti hanno anche grandi potenzialità per quanto concerne la raccolta di dati. Questo approccio deve essere esteso e si dovrà esaminare il modo per meglio valorizzare le reti esistenti.
Osservazioni conclusive
28. Considerate le carenze enunciate in questo capitolo è chiaro che occorrono sistemi potenziati per poter raggiungere l'obiettivo generale di migliorare la protezione della salute dei consumatori e ripristinare la loro fiducia nella politica di sicurezza alimentare dell'UE Si apporteranno perciò miglioramenti negli ambiti del monitoraggio e della sorveglianza, del sistema di allarme rapido, della ricerca in materia di sicurezza alimentare, della cooperazione scientifica, del sostegno analitico e dell'erogazione di pareri scientifici. Nel prossimo capitolo si esamina l'istituzione di un'Autorità alimentare europea che sarà responsabile, tra l'altro, di tali ambiti. Si terrà conto della relazione "Il futuro della consulenza scientifica nell'UE" dei professori Pascal, James e Kemper all'atto di istituire l'Autorità come anche per migliorare l'attuale sistema nella fase di transizione.
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CAPITOLO 4: VERSO L'ISTITUZIONE DI UN'AUTORITÀ ALIMENTARE EUROPEA
La Commissione propone di istituire un'Autorità alimentare europea indipendente con responsabilità particolari sia nel campo della valutazione del rischio che della comunicazione sulle tematiche relative alla sicurezza degli alimenti29. Un'importante priorità per la Commissione consiste nel prendere misure efficaci onde assicurare un elevato livello di tutela dei consumatori che consenta di ripristinare e mantenere la fiducia dei consumatori. Si tratta di un compito dai molteplici aspetti. In primo luogo vi è la questione stessa della fiducia – in che modo ricrearla? In secondo luogo dobbiamo far sì non solo che la fiducia rinasca, ma, cosa ancora più importante, che rimanga anche nel futuro. In altri termini, il sistema che si attuerà per riconquistare la fiducia dei consumatori deve essere sufficientemente duraturo e flessibile per assicurare che tale fiducia permanga nel tempo. Oltre a tutta la serie di misure proposte nel presente Libro bianco, la Commissione ritiene inoltre che è necessario istituire un'Autorità alimentare europea. I criteri di base per istituire tale Autorità sono esaminati in questo capitolo. La Commissione ritiene che occorrono importanti cambiamenti strutturali nel modo di affrontare le questioni della sicurezza alimentare tenendo conto delle esperienze maturate negli ultimi anni e della necessità ampiamente riconosciuta di una separazione funzionale tra la valutazione del rischio e la gestione del rischio. L'istituzione di una nuova Autorità fornirà lo strumento più efficace per porre in atto i cambiamenti necessari onde proteggere la salute del pubblico e ripristinare la fiducia dei consumatori. È chiaro quindi che l'obiettivo primario di tale Autorità sarà l'interesse del pubblico. Questo capitolo è destinato a stimolare il dibattito pubblico e commenti informati. La Commissione auspica che vi sia un'ampia consultazione quanto all'istituzione di un'Autorità alimentare europea. Le parti interessate sono quindi invitate a presentare i loro commenti entro la fine di aprile 2000.
Eventuale sfera di competenza dell'Autorità
30. Il ruolo di un'Autorità deve essere definito contestualmente al processo di analisi del rischio che si articola nella valutazione del rischio, nella gestione del rischio e nella comunicazione del rischio.
31. L'obiettivo della valutazione del rischio è di rendere disponibili pareri scientifici. Un'ampia raccolta e analisi d’informazioni è un requisito essenziale per un parere scientifico valido e aggiornato. Reti finalizzate al monitoraggio e alla sorveglianza nell'ambito della salute pubblica e della salute animale, sistemi d'informazione nel settore agricolo e sistemi di allarme rapido, come anche programmi di R&S svolgono un ruolo importante nella generazione di conoscenze scientifiche.
32. La legislazione e il controllo sono due componenti della gestione del rischio. La legislazione comprende la legislazione primaria adottata dal Consiglio da solo o in codecisione con il Parlamento europeo e la legislazione di attuazione adottata dalla Commissione nell'ambito dei poteri conferitile. La legislazione implica una decisione politica e comporta giudizi non soltanto basati su prove scientifiche, ma su una valutazione più ampia dei desideri e dei bisogni della società. Vi deve essere una chiara separazione tra la gestione del rischio e la valutazione del rischio. La Commissione, nel suo ruolo di custode del Trattato, è responsabile di assicurare che la legislazione comunitaria sia adeguatamente recepita nel diritto nazionale e adeguatamente attuata dalle autorità nazionali negli Stati membri. La funzione di controllo è espletata dall'Ufficio alimentare e veterinario (Food and Veterinary Office, FVO) della Commissione, ufficio che riferisce sui risultati delle sue ricerche e formula raccomandazioni. Le relazioni dell'FVO sono elementi chiave per la Commissione all'atto di decidere se adottare misure di salvaguardia nella Comunità o in relazione a importazioni da paesi terzi ovvero se attivare procedure di infrazione contro gli Stati membri. Inoltre, la Commissione, all'atto di stipulare con i paesi terzi accordi che riconoscono l'equivalenza dei controlli di sicurezza alimentare in virtù dell'accordo OMC/SPS, si rivolge all'FVO per una valutazione della situazione sanitaria nei paesi terzi in questione.
33. L'inclusione della gestione del rischio nel mandato dell'Autorità solleverà tre questioni estremamente serie. In primo luogo, vi è la preoccupazione che un trasferimento di poteri normativi ad un'Autorità indipendente possa portare ad una diluzione indebita della responsabilità democratica. L'attuale processo decisionale è caratterizzato da un alto grado di responsabilità e trasparenza che sarebbe difficile riprodurre in una struttura decentralizzata. In secondo luogo, la funzione di controllo deve essere al centro del processo di gestione del rischio della Commissione se si vuole che essa agisca in modo efficace nell'interesse dei consumatori, segnatamente al fine di assicurare che le raccomandazioni di azioni facenti seguito ai controlli siano oggetto di un adeguato follow-up. La Commissione deve mantenere sia il potere normativo che quello di controllo per poter ottemperare alle responsabilità impostele dai Trattati. In terzo luogo, un'Autorità con poteri di regolamentazione non potrebbe essere costituita in virtù delle disposizioni istituzionali che disciplinano l'Unione europea e richiederebbe quindi una modifica del Trattato CE.
Per tali motivi non si propone di trasferire all'Autorità competenze di gestione del rischio.
34. La comunicazione del rischio è un elemento chiave per assicurare che i consumatori siano tenuti informati e per ridurre il rischio che insorgano preoccupazioni infondate quanto alla sicurezza degli alimenti. A tale fine occorre che i parerei scientifici vengano resi disponibili in modo ampio e tempestivo fermo restando, se del caso, il consueto requisito del segreto commerciale. Inoltre, si devono fornire ai consumatori informazioni comprensibili e facilmente accessibili relativamente non solo a tali pareri, ma anche a tematiche più ampie concernenti la protezione della loro salute.
Il vantaggio di un'Autorità
Un'accettazione quanto più ampia possibile della valutazione scientifica del rischio è essenziale per assicurare che l'azione sia efficace, appropriata e rapida.
35. Tra le responsabilità dell'Autorità vi sarebbero la preparazione e la messa a disposizione di pareri scientifici, la raccolta e l'analisi delle informazioni necessarie per supportare tali pareri e il processo decisionale comunitario, il monitoraggio e la sorveglianza degli sviluppi in materia di sicurezza alimentare e la comunicazione dei risultati a tutti gli interessati. Nell'espletamento delle sue funzioni l'Autorità dovrebbe dimostrare il massimo livello di indipendenza, di eccellenza scientifica e di trasparenza. In tal modo essa potrebbe divenire in breve tempo un punto di riferimento autorevole per i consumatori, per l'industria alimentare, per le autorità degli Stati membri e per il mondo in generale.
36. Un'Autorità sarebbe lo strumento ideale per sviluppare la risposta flessibile e rapida che le nuove sfide richiedono. Essa costituirebbe il punto di contatto unico ed estremamente visibile per tutti gli interessati. Essa non solo fungerebbe da centro di eccellenza scientifica ma sarebbe anche disponibile per i consumatori onde fornire loro consulenze e orientamenti su importanti sviluppi nel campo della sicurezza alimentare. Essa effettuerebbe azioni d'informazione onde assicurare che i consumatori possano fare scelte consapevoli e siano meglio informati delle questioni legate alla sicurezza alimentare.
37. L'Autorità dovrebbe operare in stretta cooperazione con le agenzie scientifiche nazionali e con le istituzioni incaricate della sicurezza alimentare. La creazione di una rete di contatti scientifici attraverso tutta l'Europa e fuori di essa, con al centro l'Autorità, dovrebbe assicurare che tutti gli interessati siano associati al processo analitico e abbiano una chiara conoscenza e una maggiore accettazione della base a partire dalle quali sono generati i pareri. La Commissione e le altre istituzioni dell'UE dovranno svolgere un ruolo vitale sostenendo l'Autorità e assicurando che essa abbia una dotazione adeguata di risorse e di personale nonché tenendo pienamente conto dei pareri prodotti dall'Autorità.
Obiettivi di un'Autorità alimentare europea
L'obiettivo principale di un'Autorità alimentare europea sarà di contribuire ad un elevato livello di protezione della salute dei consumatori nel campo della sicurezza alimentare e quindi di ripristinare e mantenere la fiducia dei consumatori.
38. L'Autorità deve soddisfare i principi fondamentali dell'indipendenza, dell'eccellenza e della trasparenza se vuole che la sua missione sia coronata dal successo. Contestualmente a tali principi l'Autorità deve dimostrare nelle sue azioni un elevato livello di responsabilità nei confronti delle istituzioni europee e dei cittadini.
Per tale motivo l'Autorità deve
· attingere alle migliori conoscenze scientifiche
· essere indipendente dagli interessi industriali e politici
· essere aperta ad un esame rigoroso da parte del pubblico
· essere scientificamente autorevole e
· operare a stretto contatto con gli organismi scientifici nazionali.
39. Il presente Libro bianco attinge all'esperienza della Commissione in materia di pareri scientifici oltre ad aver preso in esame una rassegna dei modelli già esistenti come ad esempio l'Agenzia europea di valutazione dei medicinali (EMEA) dell'UE e la Food and Drug Administration (FDA) degli Stati uniti. Si è tenuto anche conto della relazione dei professori James, Kemper e Pascal su "Il futuro della consulenza scientifica nell'UE". La Commissione ritiene che un'Autorità alimentare europea debba avere un'esistenza e una personalità giuridica separata rispetto alle attuali istituzioni dell'UE onde espletare il proprio compito indipendentemente per quanto concerne la valutazione del rischio e la comunicazione in materia del rischio così da massimizzare l'impatto sulla tutela della salute dei consumatori e la sua capacità di creare fiducia.
40. Come si è indicato precedentemente, le vigenti disposizioni del Trattato pongono limiti ai compiti che possono essere assegnati all'Autorità, ma ciò non significa che sia del tutto esclusa una eventuale futura estensione delle sue competenze. Tale estensione dovrebbe essere solo presa in considerazione alla luce dell'esperienza ricavata dal funzionamento dell'Autorità e del grado di autorevolezza da essa raggiunto nelle sue operazioni, fino a contemplare l'eventualità di apportare una modifica al Trattato.
41. Indipendenza: la situazione attuale in base alla quale gli esperti scientifici che erogano i pareri sono tenuti a rispettare disposizioni rigorose per quanto concerne la loro indipendenza deve continuare a sussistere sotto la nuova Autorità. Se si vuole ripristinare la fiducia dei consumatori l'Autorità dovrà non solo agire in modo indipendente da pressioni esterne, ma questa sua indipendenza dovrà essere visibile a tutti gli interessati. Tuttavia, l'Autorità dovrà essere rappresentativa e responsabile. La Commissione esaminerà la gamma di opzioni possibili onde assicurare che l'Autorità si situi nel giusto equilibrio tra indipendenza e responsabilità, tenendo conto dei pareri delle altre istituzioni e degli altri interessati. Un'attenzione particolare dovrà essere riservata alla selezione del presidente dell'Autorità.
42. Eccellenza: Per consentire all'Autorità di fungere da cento di eccellenza scientifica e di riferimento e di risolvere le controversie su questioni scientifiche, essa dovrà affermare rapidamente il proprio ruolo di leader a livello internazionale. Oltre ad assicurare l'eccellenza degli scienziati indipendenti, ciò richiederà anche l'identificazione e il reclutamento di personale di altissima qualità e il miglior uso dei sistemi disponibili d'informazione. Un'attenzione particolare dovrà essere riservata alla dotazione di personale dell'Autorità onde assicurare che essa impieghi specialisti adeguatamente qualificati in grado di fornire il necessario sostegno agli scienziati indipendenti responsabili della produzione dei pareri scientifici oltre a raccogliere e analizzare tutti i dati pertinenti per le sue funzioni. Inoltre, si dovranno definire sistemi per identificare i migliori scienziati nei diversi ambiti per potersi avvalere dei loro servizi a seconda delle esigenze. Sarà inoltre importante che l'Autorità sia in grado di rispondere con sufficiente celerità e flessibilità nel caso di emergenze alimentari come anche nel caso di progetti di più lungo respiro.
43. La trasparenza comporta non solo la presentazione rapida e aperta dei risultati e delle raccomandazioni dell'Autorità, ma implica anche che i processi applicati per raggiungerli siano quanto più aperti possibile in modo da rispettare il diritto fondamentale di accesso dei cittadini quale stabilito nel Trattato. Ciò richiede procedure chiare, aperte al pubblico che disciplinino il funzionamento dell'Autorità. Inoltre si dovrà dare ampia pubblicità al programma di lavoro dell'Autorità. Anche se le discussioni a seguito delle quali vengono formulati i pareri scientifici dovranno rispettare esigenze di riservatezza, la loro presentazione e spiegazione deve essere quanto più aperta possibile. L'Autorità trasmetterà tali pareri alla Commissione e al Parlamento non appena essi saranno disponibili e, contemporaneamente, li pubblicherà su Internet in modo da tenere pienamente informati gli interessati.
I compiti dell'Autorità
44. Si prevede che l'Autorità si occupererà dei pareri scientifici, della raccolta e dell'analisi di informazioni e della comunicazione del rischio. Di tali tematiche si tratta ai capitoli 3 e 7 del presente Libro bianco.
45. Parere scientifico: compito dell'Autorità dovrebbe essere di fornire pareri scientifici e informazioni alla Commissione su tutte le questioni che hanno un impatto diretto o indiretto sulla salute e sicurezza dei consumatori in relazione al consumo di alimenti. Per tale motivo essa si occuperà della produzione alimentare primaria (aspetti agricoli e veterinari), dei processi industriali, dell'immagazzinamento, della distribuzione e della vendita al dettaglio. Il suo mandato comprenderà sia questioni legate ai rischi che questioni legate agli effetti nutrizionali. L'Autorità si occuperà inoltre della salute e del benessere animale e terrà conto delle valutazioni del rischio in altri ambiti, in particolare il settore ambientale e quello chimico in cui esse hanno anche attinenza con la valutazione del rischio legata agli alimenti. La Commissione ritiene che i lavori scientifici portati avanti attualmente dai Comitati scientifici in materia di sicurezza degli alimenti dovrebbero costituire il nucleo delle attività dell'Autorità proposta. In tale contesto, la struttura e il mandato dei Comitati scientifici saranno riesaminati onde assicurare che i pareri scientifici corrispondano all'intera gamma di responsabilità attribuite all'Autorità. Il Comitato/i Comitati forniranno pareri alla Commissione su sua richiesta. In forma proattiva il Comitato/i Comitati dovrebbero anche segnalare nuovi rischi per la salute o problemi sanitari emergenti e l'Autorità dovrà sorvegliare tali questioni.
46. L'Autorità dovrà porre in atto strumenti per l'identificazione rapida degli esperti scientifici nell'Unione europea e altrove. In tal modo l'Autorità dovrà essere in grado di accedere a una rete mondiale di eccellenza scientifica con la flessibilità per rispondere rapidamente a situazioni mutevoli.
47. L'Autorità deve essere in grado di tenersi aggiornata sui più recenti sviluppi scientifici e di identificare le lacune all'interno di ricerche in corso o di determinati soggetti per i quali essa ritiene che si debba avviare rapidamente un lavoro mirato. L'Autorità dovrebbe disporre di un proprio bilancio per commissionare una ricerca mirata ad hoc e tempestiva in risposta a emergenza sanitarie impreviste, di concerto con il Centro comune di ricerca della Commissione, le Agenzie scientifiche nazionali e le organizzazioni internazionali. Si dovrebbe anche tenere conto dei lavori delle reti istituite per il tramite dei programmi di ricerca comunitari; si dovranno instaurare meccanismi per promuovere un'interazione nei due sensi tra questi programmi di ricerca comunitari e l'Autorità.
48. Il Comitato scientifico/i Comitati scientifici devono essere in grado di concentrarsi sul compito chiave di preparare i pareri scientifici. Il Comitato /i Comitati saranno supportati da un segretariato scientifico che curerà l'interfaccia tra essi e i responsabili della gestione del rischio. Inoltre, bisognerà istituire un sostegno scientifico interno che si farà carico di gran parte del lavoro preparatorio per il Comitato/ i Comitati.
49. Raccolta e analisi di informazioni: si avverte con urgenza l'esigenza di identificare e usare le informazioni attualmente disponibili sia nella Comunità che a livello mondiale in materia di sicurezza degli alimenti. Questo sarà un compito fondamentale dell'Autorità ed è inoltre un ambito in cui vi sono grandi possibilità di miglioramento. Se adeguatamente valorizzate queste informazioni possono costituire un importante elemento per assicurare l'identificazione quanto più tempestiva possibile dei problemi potenziali e per far sì che i pareri scientifici tengano conto del più ampio quadro sanitario.
50. L'Autorità dovrà svolgere un ruolo proattivo nello sviluppo e nel funzionamento di programmi di monitoraggio e sorveglianza della sicurezza alimentare. Essa dovrà istituire una rete di contatti con agenzie affini, laboratori e gruppi di consumatori in tutta l'Unione europea e in paesi terzi. L'Autorità deve essere in grado di garantire una valutazione e una risposta in tempo reale sui risultati di tali programmi assicurando una rapida identificazione dei rischi reali o potenziali. Inoltre, l'Autorità dovrà sviluppare un sistema preditivo che consenta l'identificazione precoce dei rischi emergenti in modo da evitare crisi là dove è possibile.
51. Comunicazione: la prerogativa di comunicare direttamente e apertamente con i consumatori sulle questioni concernenti gli alimenti conferirà all'Autorità un elevato profilo pubblico. L'Autorità dovrà predisporre misure specifiche per informare tutte le parti interessate sulle sue conclusioni, non solo per quanto concerne i pareri scientifici, ma anche in relazione ai risultati dei suoi programmi di monitoraggio e sorveglianza. L'Autorità deve diventare automaticamente la prima istanza a cui rivolgersi allorché si cercano informazioni scientifiche sulla sicurezza alimentare e le questioni di interesse nutrizionale o qualora si siano identificati problemi. Essa dovrà inoltre assicurare che appropriate informazioni su tali questioni vengano pubblicate contestualmente al suo impegno a ripristinare la fiducia dei consumatori. Chiaramente la Commissione continuerà ad essere responsabile della comunicazione delle decisioni in materia di gestione del rischio.
Reagire alle crisi
52. Là dove si verifichi un'emergenza nel campo della sicurezza alimentare, l'Autorità raccoglierà, analizzerà e distribuirà informazioni pertinenti alla Commissione e agli Stati membri nonché mobiliterà le necessarie risorse scientifiche per formulare il miglior parere scientifico possibile. L'Autorità dovrà rispondere in modo rapido ed efficace alle crisi e assumerà un ruolo chiave per aiutare a formulare la risposta dell'UE. Ciò determinerà una migliore pianificazione e gestione delle situazioni di crisi a livello europeo e dimostrerà ai consumatori che si sta assumendo un approccio proattivo nell'affrontare tali problemi.
53. L'Autorità gestirà il sistema di allarme rapido che consente l'identificazione e la notifica rapida di problemi urgenti in materia di sicurezza alimentare. La Commissione farà parte della rete e sarà quindi informata in tempo reale. A seconda della natura di una crisi l'Autorità potrebbe essere invitata a espletare compiti di follow up, compresi il monitoraggio e la sorveglianza epidemiologica.
Connessione in rete con le Agenzie nazionali e gli organismi scientifici
54. L'Autorità alimentare europea deve essere una struttura a valore aggiunto: essa dovrebbe operare in stretta cooperazione con le Agenzie scientifiche nazionali e con le istituzioni incaricate della sicurezza degli alimenti avvantaggiandosi delle loro esperienze. Ne conseguirebbe la creazione di una rete volta ad assicurare un uso ottimale ed efficace delle strutture e risorse esistenti. Uno dei compiti dell'Autorità europea per gli alimenti sarà quindi di interconnettere centri di eccellenza in modo da consentire al suo personale scientifico interno di attingere ad esperienze scientifiche avanzate in tutte le discipline pertinenti sia nell'Unione europea che a livello internazionale. Analogamente, gli organismi nazionali potranno accedere ad una base scientifica di altissima qualità. Grazie a questo interscambio dinamico il ruolo dell'Autorità verrà progressivamente potenziato e ciò porterà, col tempo, a far sì che si veda nell'Autorità la fonte più autorevole di conoscenze sulle questioni legate alla sicurezza degli alimenti nell'UE.
55. Nell'ambito della rete si dovrà assicurare un uso ottimale delle capacità e infrastrutture tecnico-scientifiche esistenti in seno del Centro comune di ricerca (CCR) della Commissione.
Interfaccia con i servizi della Commissione
56. L'Autorità e i servizi della Commissione dovranno operare a stretto contatto sin dal momento in cui l'Autorità assumerà le sue funzioni. Ciò riguarderà in particolare le persone incaricate di preparare la legislazione, di far rispettare la normativa e di effettuare i controlli e le ispezioni (FVO), come anche il Centro comune di ricerca e i responsabili della R&S comunitaria. Ciò assicurerà che delle conclusioni dell'Autorità si faccia il miglior uso possibile e che questa sia tenuta informata delle conseguenze dirette delle sue attività. Nel contempo, ciò consentirà all'Autorità di rispondere alle esigenze dei servizi della Commissione. Questa interfaccia non dovrebbe ovviamente rendere sfumato il ruolo distintivo assegnato all'Autorità.
Risorse
57. Le implicazioni sul piano delle risorse derivanti dall'istituzione e gestione dei sistemi di consulenza scientifica, di raccolta e analisi di informazioni e di reti efficaci con organismi scientifici negli Stati membri non dovrebbero essere sottovalute. Oltre ai suoi compiti scientifici e di comunicazione, l'Autorità dovrà espletare un oneroso carico di lavoro in termine di gestione amministrativa e finanziaria. L'Autorità farà ampio uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione e promuoverà il loro uso da pare delle Agenzie nazionali e delle istituzioni responsabili della sicurezza alimentare. L'efficacia dell'Autorità dipenderà in ultima analisi dall'adeguatezza, sia in termini quantitativi che qualitativi, delle risorse umane, finanziarie e fisiche destinatele. Sarà possibile definire le risorse necessarie soltanto alla luce delle decisioni prese al termine del processo di consultazione e a seguito di studi dettagliati di fattibilità. Le cifre dettagliate saranno presentate unitamente alla proposta definitiva della Commissione per l'istituzione dell'Autorità e terranno conto degli imminenti dibattiti in seno alla Commissione concernenti le priorità politiche e l'attinente stanziamento di risorse operative e umane.
Ubicazione dell'Autorità
58. L'Autorità dovrà sviluppare contatti di lavoro molto stretti con i servizi della Commissione che si occupano delle questioni della sicurezza alimentare e con le altre istituzione dell'UE per svolgere le sue funzioni in modo efficace ed essere disponibile per una consultazione rapida in situazioni di crisi. L'Autorità dovrà essere anche accessibile non solo agli scienziati invitati ad elaborare i pareri scientifici, ma anche a tutti gli interessati che hanno bisogno di avvalersi dei pareri dell'Autorità. Ciò non è soltanto importante per un'utilizzazione ottimale delle risorse, ma anche per dimostrare l'apertura e la disponibilità dell'Autorità soprattutto nel suo ruolo di comunicazione. Alla luce di queste considerazioni la Commissione ritiene che l'Autorità deve essere insediata in un'ubicazione facilmente accessibile.
Paesi candidati
59. I paesi candidati all'adesione saranno associati ai lavori dell'Autorità in linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Lussemburgo che ha ribadito l'importanza del fatto che tali paesi acquistino familiarità con i metodi di lavoro e le politiche dell'Unione. Si svilupperanno soluzioni specifiche nell'ambito degli imminenti lavori per l'istituzione dell'Autorità.
Calendario di attuazione
La Commissione ritiene essenziale che vi sia un calendario molto ravvicinato per l'istituzione dell'Autorità.
60. Il seguente calendario è previsto per l'istituzione formale della nuova Autorità:
· Pubblicazione del Libro bianco: gennaio 2000
· Periodo di consultazione: fine aprile 2000
· Proposta della Commissione: settembre 2000
· Legislazione che autorizza la creazione dell'Autorità: dicembre 2001
· Inizio della fase operativa dell'Autorità: 2002
61. Anche se questo calendario è ambizioso, soprattutto se si considerano le dimensioni del compito, la Commissione lo ritiene fattibile alla luce delle esperienze legate alla creazione dell'EMEA. Non solo occorrerà disporre di uno scadenzario ravvicinato per l'inizio dei lavori sulla nuova Autorità, ma occorrerà, parallelamente, migliorare il funzionamento del sistema esistente. La Commissione costituirà un gruppo apposito per assicurare che si agisca rapidamente onde affrontare l'intera gamma delle questioni identificate in questo capitolo del Libro bianco.
62. Il rafforzamento dell'attuale sistema di valutazione e comunicazione del rischio sarà parte fondamentale della serie di misure necessarie per assicurare che l'Autorità possa diventare effettivamente operativa entro 2 anni. Per quanto concerne la disponibilità di risorse nel prossimo biennio la Commissione contemplerà la possibilità di rafforzare le attuali strutture di consulenza e sostegno scientifico in attesa dell'istituzione dell'Autorità.
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CAPITOLO 5: ASPETTI NORMATIVI
63. Nel capitolo 4 la Commissione ha ribadito i motivi per cui la gestione del rischio deve essere affidata ad un quadro istituzionale dotato di piena responsabilità politica. Nonostante la proposta creazione di un'Autorità alimentare europea, l'elaborazione e il varo degli strumenti legislativi rimarranno di responsabilità della Commissione, del Parlamento e del Consiglio.64. L'Unione europea dispone di un ampio corpus legislativo che copre la produzione primaria dei prodotti agricoli e la produzione industriale degli alimenti lavorati. La legislazione si è evoluta nell'ultimo trentennio in modo da rispecchiare un mix di elementi scientifici, societari, politici ed economici, in particolare nel quadro della creazione del mercato interno, ma tale sviluppo non è stato guidato da un'azione coerente complessiva. Per tale motivo, il Libro verde sui principi generali della legislazione in materia alimentare nell'Unione europea (COM(97) 176 def.) aveva già previsto la necessità di una grande revisione della legislazione in campo alimentare.
65. La produzione degli alimenti è estremamente complessa. I prodotti di origine animale e vegetale presentano rischi intrinseci dovuti alla contaminazione microbiologia e chimica. Tuttavia, l'attuale quadro giuridico e il sistema operativo hanno in generale conferito ai consumatori dell'UE un elevato livello di protezione della salute. Il problema reale non è necessariamente dato dalla mancanza di strumenti giuridici, bensì dalla grande disparità degli strumenti per rispondere a certe situazioni in settori specifici, o dalla molteplicità delle azioni da intraprendere là dove un problema tracimi da un settore ad un altro. Uno degli anelli più deboli del sistema è dato dalla mancanza di un chiaro impegno da parte di tutti gli interessati a dare un allarme preventivo in caso di un rischio potenziale onde consentire di intraprendere tempestivamente la necessaria valutazione scientifica e le misure protettive e da affrontare il problema a livello europeo a monte piuttosto che a valle. L'insieme delle misure proposte è presentato in allegato con un'indicazione delle misure prioritarie e con il possibile calendario tenendo presente però che limitazioni sul piano delle risorse possono ripercuotersi sul completamento di certe iniziative.
Nuovo quadro giuridico per la sicurezza alimentare
Occorre creare un insieme coerente e trasparente di norme in materia di sicurezza alimentare
66. La Commissione intende formulare proposte per un nuovo quadro giuridico su cui basare una strategia coerente e fissare i principi, gli obblighi e le definizioni da applicare in questo ambito. L'obiettivo di tali proposte sarà di rispecchiare i risultati delle ampie consultazioni che la Commissione ha iniziato nel 1997 con la pubblicazione del suo Libro verde sulla legislazione in materia alimentare, di fissare i principi comuni che sottendono la legislazione in campo alimentare e di fare della sicurezza degli alimenti l'obiettivo primario della normativa dell'UE in campo alimentare.
67. La Commissione formulerà proposte tra cui una relativa ad una normativa generale sugli alimenti, che incorporerà i principi di sicurezza alimentare menzionati al capitolo 2. Tali proposte saranno oggetto di ampie consultazioni con tutti gli interessati sin dalle primissime fasi dello sviluppo e si effettuerà, se del caso, un'analisi dell'impatto delle proposte legislative. Le singole norme devono essere chiare, semplici e comprensibili per tutti gli operatori se si vuole che esse vengano applicate. Vi deve essere anche una stretta cooperazione con le autorità competenti ai livelli appropriati negli Stati membri onde assicurare un'adeguata e coerente ottemperanza e applicazione e evitare le procedure amministrative non necessarie.
68. Queste proposte costituiranno anche il quadro generale per gli ambiti non coperti dalle norme specifiche armonizzate, ma in relazione ai quali il funzionamento del mercato interno è assicurato mediante il riconoscimento reciproco, come statuito dalla Corte di Giustizia europea nella sentenza "Cassis de Dijon". In base a tale principio, nell'assenza di un'armonizzazione comunitaria gli Stati membri possono limitare la commercializzazione di prodotti legittimamente commercializzati in un altro Stato membro soltanto là dove e nella misura in cui ciò possa essere giustificato da un interesse legittimo come ad esempio la protezione della salute pubblica e a condizione che le misure adottate siano proporzionate. In tale contesto, la Commissione continuerà ad usare tutti gli strumenti a sua disposizione, formali (procedure d'infrazione) o informali (reti di rappresentanti degli Stati membri e riunioni, ecc.) per risolvere le dispute in materia di ostacoli al commercio. Si contempleranno azioni finalizzate a misure comunitarie là dove un ostacolo agli scambi sia ritenuto giustificato per ragioni di sicurezza alimentare.
Nuovo quadro giuridico per i mangimi
La sicurezza degli alimenti di origine animale inizia con la sicurezza dei mangimi
69. Sebbene la legislazione non possa prevenire del tutto gli incidenti lungo la catena degli alimenti e dei mangimi, essa può però fissare prescrizioni e controlli appropriati per la rilevazione precoce dei problemi e il tempestivo avvio di interventi correttivi. Sotto tale aspetto le azioni necessarie nel campo dei mangimi sono illuminanti. I principi della sicurezza alimentare menzionati al capitolo 2 dovrebbero essere applicabili al settore dei mangimi, in particolare per chiarire le responsabilità dei produttori dei mangimi e costituire un'ampia clausola di salvaguardia. Più specificamente, si devono definire chiaramente i materiali che possono essere usati o meno nella produzione di mangimi, compresi i sottoprodotti di origine animale. Un elenco positivo di ingredienti di mangimi sarebbe la risposta più chiara all'attuale assenza di definizione degli ingredienti dei mangimi, ma tale compito è complesso e richiede tempo. Nel breve termine si deve provvedere ad ampliare rapidamente l'attuale elenco negativo. Tuttavia, la Commissione è impegnata a procedere verso l'elaborazione di un elenco positivo nel medio termine. Inoltre, si proporrà una revisione della legislazione comunitaria onde escludere animali morti (carcasse) e materiali di scarto dalla catena dei mangimi. Gli unici materiali ammessi a essere usati nei mangimi sarebbero quindi i materiali derivati da animali dichiarati adatti al consumo umano. Si presenterà una proposta legislativa per la valutazione, l'autorizzazione e l'etichettatura dei nuovi alimenti, in particolare degli organismi geneticamente modificati e dei mangimi da essi derivati. Occorre chiarire quali sono le diverse categorie di prodotti usati nell'alimentazione animale (additivi, prodotti medicinali, integratori) per evitare zone grigie e si devono definire i requisiti che si applicano in ciascun caso. La Commissione porterà inoltre avanti il divieto o il progressivo ritiro nell'UE degli antibiotici usati quali fattori che favoriscono la crescita, tenendo conto del loro possibile uso nella medicina umana e in quella veterinaria, contestualmente alla sua ampia strategia di controllo e di contenimento della resistenza agli antibiotici. Ora che sono diventate più chiare le origini e le conseguenze della crisi della diossina è ovvio che l'industria dei mangimi dovrebbe essere sottoposta alle stesse prescrizioni e agli stessi controlli rigorosi che si applicano al settore degli alimenti umani. La mancanza di controlli interni (buone prassi produttive, autocontrolli, piani di emergenza) e la mancanza di meccanismi per la rintracciabilità hanno consentito che la crisi della diossina si sviluppasse e espandesse lungo l'intera catena alimentare. Per correggere queste anomalie si proporrà una normativa che comprenda l'approvazione ufficiale di tutti gli impianti di produzione dei mangimi come anche controlli ufficiali a livello nazionale e di UE. Per allineare il quadro relativo al settore dei mangimi con quello del settore degli alimenti umani si inserirà nel sistema di allarme rapido per gli alimenti un sistema di allarme rapido per i mangimi.
Salute e benessere degli animali
La salute e il benessere degli animali da cui derivano prodotti alimentari è essenziale per la salute pubblica e la protezione dei consumatori.
70. La salute animale è anch'essa un fattore importante per la sicurezza alimentare. Alcune malattie, le cosiddette zoonosi, come la tubercolosi, la salmonellosi e la listeriosi possono essere trasmesse agli esseri umani attraverso alimenti contaminati. Queste malattie possono essere particolarmente gravi per certe categorie della popolazione. La listeriosi può provocare l'encefalite e aborti spontanei; la salmonellosi costituisce un problema emergente nel campo della salute pubblica. Per poter agire occorre però avere un quadro corretto della situazione. Occorre quindi un monitoraggio comunitario delle malattie veicolate dagli alimenti e delle zoonosi e si devono introdurre prescrizioni armonizzate in materia di notifica. Le informazioni così ricavate aiuteranno la Commissione a fissare obiettivi e prendere misure più efficaci per ridurre la prevalenza delle malattie zoonotiche. Gli attuali programmi di eradicazione e di controllo delle malattie come quello per la tubercolosi e la brucellosi dovrebbero essere portati avanti e se possibile rafforzati, soprattutto in quegli Stati membri il cui status, per quanto concerne queste malattie, rimane problematico. Un'attenzione particolare dovrebbe essere consacrata al controllo dell'idrarosi e della Brucella melitensis nelle regioni mediterranee. Si devono meglio valorizzare le informazioni sul monitoraggio delle zoonosi per meglio definire programmi a livello di UE. Il presente Libro bianco formula proposte volte specificamente a promuovere la salute e il benessere degli animali soltanto nella misura in cui la politica di sicurezza alimentare è direttamente interessata. La Commissione riconosce l'importanza che le questioni legate alla salute e al benessere degli animali rivestono in un contesto più ampio. Nell'ambito del presente Libro bianco si riconosce che le questioni del benessere degli animali devono essere maggiormente integrate nella politica alimentare. In particolare, nella legislazione si deve tenere conto dell'impatto sulla qualità e sicurezza dei prodotti di origine animale destinati al consumo umano.
71. Gran parte della normativa in materia di BSE/TSE è stata adottata nella forma di misure di salvaguardia adottate su una base ad hoc. Per definizione, l'adozione di tali misure non coinvolge tutte le istituzioni comunitarie. Viene a mancare quindi un approccio del tutto coerente. La Commissione ha affrontato il problema proponendo al Consiglio e al Parlamento europeo una proposta completa, basata sull'art.152 del Trattato, che copre tutte le misure di controllo della BSE e delle altre encefalopatie spongiformi trasmissibili (TSE). Fino all'adozione della proposta si prenderanno misure d'emergenza per assicurare un elevato livello di protezione durante il periodo intermedio. Le misure più importanti consisteranno in norme sull'eliminazione di determinati materiali a rischio in combinazione con una classificazione provvisoria a seconda dello status di BSE, col rafforzamento del sistema di epidemiosorveglianza sottoponendo a test certi animali ad alto rischio (animali morti, animali oggetto di macellazione d'emergenza), con l'aggiornamento degli embarghi e del divieto di mangimi alla luce di pareri scientifici aggiornati. Inoltre, la Commissione ritiene opportuno che si proceda a ulteriori test per accertare l'incidenza della BSE nell'Unione. Ciò è ovviamente funzionale alla disponibilità di adeguati test post mortem. La Commissione seguirà attivamente la questione e formulerà proposte per un adeguato programma di test alla luce degli sviluppi riscontrati.
Igiene
Elemento essenziale per la sicurezza degli alimenti è un approccio coordinato e olistico in relazione all'igiene.
72. Col tempo, la Comunità ha sviluppato ampie prescrizioni in materia d'igiene degli alimenti tra cui rientrano più di 20 testi giuridici volti a garantire la sicurezza degli alimenti prodotti e immessi sul mercato. Tuttavia, tali prescrizioni sono state adottate quale risposta puntuale alle esigenze del mercato interno, tenendo conto di un elevato livello di protezione. Ciò ha prodotto una serie di regimi diversi in materia d'igiene a seconda che gli alimenti siano di origine animale o vegetale, differenza che può essere giustificata soltanto per ragioni storiche. Certi ambiti sono tra l'altro rimasti al di fuori della portata di tali prescrizioni, come ad esempio la produzione di alimenti di origine vegetale a livello delle aziende agricole (produzione primaria). Si proporrà un nuovo ampio regolamento che rimaneggerà le attuali norme per introdurre coerenza e chiarezza lungo tutta la catena della produzione alimentare. Il principio ispiratore costantemente seguito sarà che gli operatori del settore alimentare sono pienamente responsabili della sicurezza degli alimenti da essi prodotti. La realizzazione di analisi del rischio e di principi di controllo nonché il rispetto di regole igieniche, da applicarsi a tutti i livelli della catena degli alimenti, devono garantire questa sicurezza. La Commissione esaminerà il modo per meglio assistere le piccole e medie imprese nell'applicazione di tali prescrizioni, in particolare patrocinando lo sviluppo di documenti orientativi. Inoltre, si introdurrà una procedura per fissare criteri microbiologici e, se del caso, obiettivi in materia di sicurezza alimentare.
Contaminanti e residui
Si devono fissare e verificare i limiti dei contaminanti e dei residui
73. Il termine "contaminanti" riguarda tradizionalmente sostanze che non vengono intenzionalmente aggiunte agli alimenti. Essi possono provenire da una contaminazione ambientale o da prassi agricole, dalla produzione, dalla lavorazione, dall'immagazzinamento, dal confezionamento, dal trasporto o anche da pratiche fraudolente. Esistono prescrizioni UE specifiche soltanto per un certo numero di contaminanti, anche se vi sono molte misure a livello nazionale. Ciò porta di fatto ad una disparità nella tutela dei consumatori attraverso l'UE, ma anche a difficoltà pratiche per le autorità di controllo e l'industria. La serietà di tale divario è emersa durante la crisi della diossina allorché limiti ad hoc, validi soltanto per prodotti di origine belga, sono stati fissati nel quadro di una misura di salvaguardia. Si avverte perciò l'ovvia necessità di definire standard per i contaminanti lungo l'intera catena che va dai mangimi agli alimenti. Ci si dovrà occupare prioritariamente della base scientifica per fissare tali limiti.
74. Alcune sostanze compaiono negli alimenti a seguito di un uso intenzionale. Ciò riguarda i residui di pesticidi negli alimenti di origine animale e vegetale e i medicinali veterinari negli alimenti di origine animale. La legislazione comunitaria ha fissato norme per la definizione di limiti massimi di residui di tali sostanze negli alimenti e nei prodotti agricoli. Gli Stati membri hanno l'obbligo di verificare il rispetto di tali limiti, ma non vi sono prescrizioni armonizzate e le attività di controllo sono diverse tra Stato e Stato. Inoltre, vi è un numero limitato di laboratori accreditati in grado di eseguire il monitoraggio negli Stati membri. Per quanto concerne i pesticidi, la Commissione intende fissare progressivamente limiti per tutte le combinazioni pesticida/prodotto. Si intraprenderanno azioni per ovviare alle carenze in materia di monitoraggio e di test di laboratorio. Attualmente, sul mercato si trova un gran numero di pesticidi che non sono ancora stati valutati a livello comunitario. Nel frattempo si chiede l'autorizzazione alla commercializzazione di nuovi pesticidi. La procedura di approvazione dei nuovi pesticidi deve essere accelerata. Parallelamente, si deve snellire il riesame dell'autorizzazione dei pesticidi esistenti onde eliminare rapidamente i prodotti sulla cui sicurezza non vi sono dati o la cui sicurezza è risultata opinabile. Ciò porterà all'uso di pesticidi più sicuri. Tuttavia, la realizzazione delle valutazioni del rischio per l'autorizzazione dei pesticidi e la fissazione di limiti massimi di residui sono ostacolate dall'assenza di dati sufficientemente accurati sulle abitudini dietetiche. Onde colmare questa lacuna si realizzerà uno studio importante finalizzato alla realizzazione di una base di dati sulle abitudini dietetiche; tale base di dati sarà inoltre uno strumento essenziale per la valutazione del rischio di tutti gli altri contaminanti, additivi, ecc.
75. La legislazione sulla contaminazione radioattiva degli alimenti e dei mangimi si basa sull'art.13 del Trattato Euratom e, nel caso di importazioni, sull'art.133 del Trattato. In tale contesto, si terrà sotto costante revisione la legislazione post Cernobil.
Nuovi alimenti
Le disposizioni comunitarie in materia di nuovi alimenti devono essere razionalizzate e rese più rigorose.
76. La procedura che autorizza l'immissione sul mercato di nuovi alimenti (ad esempio alimenti ed ingredienti di alimenti che non sono ancora stati usati per il consumo umano, in particolare quelli contenenti o derivanti da organismi geneticamente modificati) dovrebbe essere chiarita e resa più trasparente. Si devono sottoporre a riesame le esenzioni a tali disposizioni. Per tale motivo la Commissione adotterà un regolamento di attuazione onde chiarire le procedure fissate nel regolamento sui nuovi alimenti (CE) n.258/97 e presenterà a tempo debito una proposta per migliorare tale regolamento conformemente al quadro normativo riveduto per quanto concerne l'emissione deliberata nell'ambiente di organismi geneticamente modificati in virtù della direttiva 90/220/CEE. Si devono inoltre completare e armonizzare le disposizioni in materia di etichettatura.
Additivi, sostanze aromatizzanti, condizionamento e irradiazione
È necessario aggiornare e completare la normativa comunitaria esistente in materia di additivi, sostanze aromatizzanti, condizionamento e irradiazione.
77. Le disposizioni relative agli additivi alimentari e alle sostanze aromatizzanti devono essere modificate sotto diversi punti di vista. In primo luogo, si dovrebbero conferire alla Commissione poteri di attuazione per consentirle di mantenere gli elenchi comunitari di additivi autorizzati e si dovrebbe chiarire lo status degli enzimi. In secondo luogo, gli elenchi comunitari dei coloranti, degli edulcoranti e di altri additivi devono essere aggiornati. In terzo luogo, si devono modificare i criteri di purezza degli edulcoranti, dei coloranti e di altri additivi e si devono fissare appropriati criteri di purezza per gli additivi alimentari ricavati da nuove fonti. La Commissione pubblicherà una relazione sull'assunzione degli additivi con gli alimenti. Sinora le azioni specifiche in materia di sostanze aromatizzanti si sono concentrate su sostanze definite chimicamente. Occorrono ulteriori lavori in modo da tenere conto delle innovazioni in questo ambito e nuove conoscenze sugli effetti tossicologici delle sostanze naturalmente presenti nella sostanze aromatizzanti. La Commissione aggiornerà il registro delle sostanze aromatizzanti, fisserà un programma per la loro valutazione e stabilirà un elenco di additivi autorizzati all'uso nelle sostanze aromatizzanti.
78. La Commissione contemplerà inoltre una modifica del quadro comunitario relativo ai materiali che vengono in contatto con gli alimenti onde migliorare la gestione di tale settore e perfezionare i requisiti in materia di etichettatura. La struttura e la trasparenza delle direttive sulle materie plastiche verranno migliorate e si contemplerà un'estensione di tali disposizioni ai trattamenti delle superfici. Per quanto concerne i materiali non ancora soggetti ad armonizzazione (carta, gomma, metalli, legno, sughero) la Commissione continuerà a collaborare con altri organismi europei attivi in questo ambito (CEN, Consiglio d'Europa).
79. La Commissione proporrà una direttiva onde completare l'elenco di prodotti alimentari autorizzati ad un trattamento mediante irradiazione e pubblicherà i dati degli impianti di irradiazione attivi negli Stati membri nonché un elenco degli impianti dei paesi terzi approvati in quanto equivalenti. Essa elaborerà inoltre una direttiva sui componenti delle acque minerali naturali e sulle condizioni d'uso nel trattamento di certe acque minerali naturali mediante aria arricchita di ozono.
Misure d'emergenza
La possibilità di adottare misure di salvaguardia è uno strumento essenziale per gestire le emergenze in materia di sicurezza alimentare.
80. La crisi della diossina ha messo in luce la mancanza di coerenza dell'attuale quadro per l'adozione di misure di salvaguardia in risposta a un rischio identificato per la salute dei consumatori. La Commissione non dispone attualmente di uno strumento giuridico onde adottare misure di salvaguardia di propria iniziativa per i mangimi ovvero per un prodotto alimentare lavorato di origine non animale proveniente da uno degli Stati membri. A seconda del settore, i meccanismi di adozione di misure di salvaguardia sono diversi. L'adozione di un'unica procedura di emergenza applicabile a tutti i tipi di alimenti e di mangimi, indipendentemente dalla loro origine geografica, è l'unico modo per ovviare alle disparità e eliminare le possibili scappatoie. La Commissione formulerà nel merito una proposta legislativa completa.
Processo decisionale
Il processo decisione deve essere snellito e semplificato per assicurare efficacia, trasparenza e rapidità.
81. La normativa europea sugli alimenti può essere basata su diverse disposizioni del Trattato CE: art.95 nel caso di misure per il completamento o il funzionamento del mercato interno (prendendo quale base un elevato livello di protezione dei consumatori e della salute), art.152 per le misure negli ambiti veterinario e fitosanitario che hanno quale obiettivo diretto la protezione della salute del pubblico, l'art.153 relativo alla protezione dei consumatori e l'art.37 in cui sono preponderanti gli aspetti agricoli. A seconda del fondamento giuridico, le misure sono adottate dal Consiglio in codecisione col Parlamento europeo o previa consultazione con il Parlamento europeo su proposta della Commissione. L'art.202 del Trattato CE prevede che, negli atti che esso adotta, il Consiglio conferisce alla Commissione le competenze di esecuzione delle norme che esso stabilisce, fatti salvi casi specifici in cui esso può riservarsi il diritto di esercitare direttamente competenze di esecuzione. Tale trasferimento di competenze dovrebbe consentire di norma alla Commissione di utilizzare rapidamente il parere scientifico da essa ricevuto modificando la normativa appropriata o adottando decisioni appropriate. In alcuni casi tuttavia (in particolare per quanto concerne gli additivi alimentari) competenze di esecuzione non sono state ancora conferite alla Commissione con lo spiacevole risultato che l'aggiornamento di elenchi positivi di sostanze autorizzate (indipendentemente dal fatto che ciò sia necessario per autorizzare una nuova sostanza, per interdire l'uso di una sostanza autorizzata o per modificare le condizioni di uso di una sostanza autorizzata) può richiedere diversi anni successivamente alla formulazione del parere scientifico.
82. Là dove sono state conferite competenze di esecuzione alla Commissione (ad esempio per le sostanze aromatizzanti, i solventi di estrazione, i contaminanti, i residui di pesticidi, e i materiali a contatto con gli alimenti, gli alimenti dietetici, gli alimenti irradiati o gli alimenti surgelati) l'attuale processo decisionale per trasformare i pareri scientifici in legislazione o in decisioni è in alcuni casi insoddisfacente: le procedure applicabili sono disparate e farraginose, vi sono coinvolti diversi servizi e diversi Comitati, si applicano modalità diverse e le risorse sono limitate e sparpagliate.
83. Tutte le procedure fissate dalla normativa dell'UE in materia di alimenti ai fini della sua attuazione e del suo adattamento al progresso tecnico e scientifico devono essere rivedute. Sotto questo aspetto si dovrebbe ridurre e snellire il numero di Comitati che si occupano delle norme delegate e dell'adozione di singole decisioni. Si dovrebbe introdurre un migliore coordinamento per assicurare che le questioni della sicurezza alimentare siano affrontate nella loro continuità dai campi alla tavola mediante l'applicazione di una procedura regolamentare unica per la legislazione delegata, una procedura gestionale unica per l'adozione delle singole decisioni e una procedura d'emergenza per tutte le questioni urgenti di sicurezza alimentare. Le nuove procedure dovrebbero essere in linea con la recente decisione sulla comitatologia.
84. Si dovrebbero fissare scadenze chiare e rigorose allorché la Commissione prepara un emendamento o una decisione, il Comitato permanente formula un parere e la Commissione finalizza una modifica o una decisione. Una maggiore trasparenza andrebbe introdotta in tutte le fasi del processo normativo. Le tecnologie dell'informazione e della comunicazione andrebbero usate in modo ampio per automatizzare la produzione e il reperimento degli emendamenti e delle decisioni e per accelerarne la circolazione tra tutte le parti interessate.
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CAPITOLO 6: CONTROLLI
Si proporrà uno strumento legislativo completo per rimodellare i diversi requisiti in materia di controllo. In tal modo si terrà conto del principio generale che tutte le parti della catena di produzione degli alimenti devono essere soggette a controlli ufficiali.Sviluppo della legislazione dell'UE
85. Nell'arco di più di 30 anni sono state fissate, nel contesto di diversi strumenti normativi comunitari, prescrizioni legislative che definiscono i controlli ufficiali a livello sia nazionale che dell'UE. Sebbene questi atti legislativi perseguano lo stesso obiettivo, il loro approccio all'attuazione di tali controlli è diverso. Essi contengono anche anomalie risultanti da un fondamento giuridico incompleto per l'esecuzione di controlli ufficiali sia negli Stati membri che in paesi terzi. Occorre chiarire e aggiornare l'attuale legislazione in materia di controllo degli alimenti e assicurare che essa copra tutte le varie fasi della loro produzione. Inoltre, si devono rivedere certe prescrizioni dettagliate di ispezione delle carni perché non sono più in linea con le moderne prassi di gestione della sicurezza alimentare.
86. La legislazione attuale comprende un sistema in base al quale gli Stati membri possono percepire una tassa a copertura dei costi dei controlli dei prodotti di origine animale. Gli Stati membri possono imporre pagamenti agli importatori per i controlli di un certo numero di prodotti di origine animale e non animale onde accertarne la conformità alla legislazione post Cernobil. Vi sono differenze sui livelli di tali imposte tra e negli Stati membri. Inoltre non vi è una base giuridica per un sistema analogo da applicarsi ai controlli dei mangimi e degli alimenti di origine non animale.
87. La mancanza di uniformità nella definizione e nell'imposizione di tasse per i controlli e l'estensione di tale principio agli ambiti attualmente non coperti saranno aspetti di cui si terrà conto in questo riesame della legislazione. Si dovrebbero fissare a livello di UE obiettivi comuni per quanto concerne i requisiti di personale e di attrezzature e si dovrebbero introdurre garanzie per assicurare che le tasse siano usate soltanto per finanziare i controlli.
Controlli sul l’applicazione della normativa dell'UE
88. La responsabilità per una produzione di alimenti sicuri è condivisa dagli operatori, dalle autorità nazionali e dalla Commissione europea. Gli operatori del settore alimentare sono responsabili del rispetto delle disposizioni di legge e sono tenuti, di loro iniziativa, a ridurre al minimo i rischi. Le autorità nazionali hanno la responsabilità di assicurare il rispetto degli standard di sicurezza alimentare da parte degli operatori. Esse devono istituire sistemi di controllo onde assicurare che le norme comunitarie siano rispettate e, se del caso, fatte rispettare. Tali sistemi devono essere sviluppati a livello comunitario onde assicurare una strategia armonizzata.
89. Per assicurare l'efficacia di questi sistemi di controllo la Commissione, per il tramite dell'Ufficio alimentare e veterinario (FVO), porta avanti un programma di audit e ispezioni. Questi controlli valutano l'efficacia delle autorità nazionali per quanto concerne la loro capacità di mettere in atto e gestire sistemi di controllo validi e sono coadiuvati da ispezioni a singoli impianti per verificare che vengano soddisfatti standard accettabili.
90. Le recenti crisi in materia di sicurezza alimentare hanno posto in luce le carenze dei sistemi nazionali di controllo. Al centro del problema vi è l'assenza di un approccio comunitario armonizzato nella progettazione e nello sviluppo di sistemi di controllo nazionali.
91. Vi è quindi la chiara esigenza di un quadro comunitario di sistemi di controllo nazionali che migliori la qualità dei controlli a livello comunitario e elevi quindi gli standard di sicurezza alimentari in tutta l'Unione europea. La gestione di tali sistemi di controllo rimarrà di responsabilità dei singoli Stati membri. Questo quadro comunitario sarà caratterizzato da tre elementi chiave.
· Il primo elemento sarà dato da criteri operativi fissati a livello comunitario che le autorità nazionali saranno tenute a rispettare. Tali criteri costituiranno i riferimenti essenziali alla luce dei quali l'FVO valuterà le autorità competenti così da sviluppare un approccio coerente e completo per quanto concerne l'audit dei sistemi nazionali.
· Il secondo elemento sarà dato dallo sviluppo di orientamenti comunitari per i controlli. Essi promuoveranno strategie nazionali coerenti e identificheranno le priorità a seconda dei rischi nonché le procedure di controllo più efficaci. Una strategia comunitaria dovrà applicare un approccio completo e integrato ai sistemi di controllo. Tali orientamenti forniranno inoltre indicazioni sullo sviluppo di sistemi per registrare l'efficacia e i risultati delle azioni di controllo come anche per fissare indicatori comunitari di efficacia.
· Il terzo elemento del quadro comunitario consisterà nel miglioramento della cooperazione amministrativa nello sviluppo e nella gestione dei sistemi di controllo. Vi sarà una dimensione comunitaria rafforzata per lo scambio di buone prassi tra le autorità nazionali. In ciò rientrerà anche l'assistenza reciproca tra gli Stati membri grazie all'integrazione e al completamento del quadro giuridico attuale. Inoltre si tratteranno questioni quali la formazione, lo scambio di informazioni e la concezione strategica di più lungo periodo a livello comunitario.
92. Lo sviluppo di questo quadro comunitario complessivo per i sistemi di controllo nazionali dovrà chiaramente essere effettuato in cooperazione tra la Commissione e gli Stati membri. L'esperienza dell'FVO sarà un elemento essenziale nel suo sviluppo.
93. Dalla realizzazione del Mercato unico è diventata palese l'importanza di disporre di controlli sanitari efficaci e armonizzati alle frontiere esterne dell'Unione europea. Il sistema attuale, basato sui posti di ispezione frontalieri (PIF) che ricadono sotto le responsabilità delle autorità dei singoli Stati membri, copre soltanto i prodotti di origine animale. Esso inoltre non fornisce una strategia sufficientemente coordinata per quanto concerne i controlli alle frontiere. Il fondamento giuridico per i controlli alle frontiere deve coprire tutti i prodotti e si dovrà identificare un sistema di controllo a livello comunitario più efficace.
94. Si dovrà esaminare se si debbano conferire alla Commissione poteri addizionali al di là delle attuali procedure di infrazione, là dove i controlli rivelino importanti violazioni delle norme dell'UE. Ciò dovrebbe consentire, in particolare, un intervento rapido qualora vi siano rischi immediati per la salute dei consumatori e ci si dovrebbe basare su un follow up efficace e trasparente delle relazioni ispettive dell'FVO. Se del caso, dovrebbe essere anche possibile negare finanziamenti comunitari o esigere il rimborso dei fondi già stanziati.
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CAPITOLO 7: INFORMAZIONE DEI CONSUMATORI
Comunicazione del rischioLa comunicazione del rischio non dovrebbe essere una trasmissione passiva di informazioni, ma dovrebbe avere una dimensione interattiva caratterizzata da un dialogo e da un feed back con tutti gli interessati.
95. La comunicazione del rischio consiste nello scambio di informazioni tra le parti interessate sulla natura del rischio e sulle misure per controllarlo. Ciò rientra essenzialmente tra le responsabilità delle autorità pubbliche allorché si occupano della gestione dei rischi per la salute pubblica. Tale meccanismo può funzionare correttamente soltanto se le valutazioni del rischio e le decisioni in materia di gestione del rischio sono trasparenti e pubbliche. A partire dal 1997 la Commissione ha posto in atto una nuova strategia per assicurare la trasparenza rendendo disponibile al pubblico tutte le informazioni sui pareri scientifici e sulle ispezioni e i controlli. Tale strategia è un elemento chiave nella comunicazione del rischio e serve a ripristinare la fiducia del pubblico; essa dev'essere perciò proseguita attivamente.
96. Per tutti gli aspetti legati alla sicurezza degli alimenti è essenziale che il consumatore venga riconosciuto come una parte interessata a tutti gli effetti e che si tenga conto delle sue preoccupazioni
· consultando il pubblico su tutti gli aspetti della sicurezza alimentare
· predisponendo un quadro per discussioni (dibattitici pubblici) tra esperti scientifici e consumatori
· agevolando il dialogo transnazionale dei consumatori sia a livello europeo che a livello globale.
97. È importante che tutte le fasi del processo decisionale siano trasparenti. Per quanto buono possa essere un nuovo sistema, se non vi è trasparenza i consumatori non saranno in grado di seguire lo sviluppo delle nuove misure e di cogliere appieno i miglioramenti che esse recano con sé. La trasparenza implica che vi sia la necessaria apertura al pubblico e che si assicurino il controllo democratico e la responsabilità.
98. Inoltre, si deve introdurre un approccio più proattivo per quanto concerne la comunicazione di rischi inevitabili per certe parti della popolazione. Ad esempio, le donne in età riproduttiva, le donne incinte, i bambini in tenera età, gli anziani e le persone affette da immunodeficienza dovrebbero essere avvertite in modo più attivo sui possibili rischi determinati da certi alimenti.
Etichettature e pubblicità
Si devono dare ai consumatori informazioni essenziali e accurate per consentire loro di fare scelte consapevoli.
99. Norme vincolanti in materia di etichettatura dovranno quindi assicurare che i consumatori dispongano delle informazioni sulle caratteristiche del prodotto che consentano di effettuare una scelta, vale a dire la sua composizione, la sua conservazione e il suo uso. Gli operatori dovrebbero essere liberi di fornire ulteriori informazioni sull'etichetta, a patto che tali informazioni siano corrette e non fuorvianti. Nel contesto dell'OMC, quella dell'etichettatura è diventata una questione di politica commerciale in molti ambiti diversi, tra cui quello della sicurezza alimentare, in relazione sia agli accordi sugli ostacoli tecnici agli scambi (TBT) che alle misure sanitarie e fitosanitarie (SPS). La Comunità ha quindi indicato che seguirà orientamenti multilaterali in materia di etichettatura. Tali orientamenti dovrebbero servire per evitare dispute inutili. Ciò è di particolare interesse per la Comunità considerata la nostra posizione sul diritto dei consumatori all'informazione.
100. Al di là della codificazione della direttiva sull'etichettatura ora in corso, la Commissione intende proporre un nuovo emendamento che eliminerà l'attuale possibilità di non indicare i componenti o gli ingredienti dei componenti là dove essi costituiscano meno del 25% del prodotto finale. Una etichettatura completa degli ingredienti non solo assicurerà un'informazione ottimale dei consumatori quanto alla composizione di un prodotto alimentare, ma assicurerà nel contempo la necessaria informazione di quei consumatori che, per ragioni sanitarie o etiche, devono o intendono evitare certi ingredienti. In tale contesto si dovrà ancora considerare il problema del trasferimento degli additivi lungo la catena alimentare. Inoltre, per gli ingredienti che sono allergeni riconosciuti, ma per i quali si deve indicare soltanto il nome della categoria, si contemplerà la possibilità di indicare la presenza di tali allergeni onde consentire ai consumatori, che presentano sensibilità a tali prodotti, di evitarli.
101. La direttiva sull'etichettatura proibisce che si attribuiscano agli alimenti proprietà di prevenire, trattare o curare una malattia umana o il riferimento a tali proprietà. La Commissione continua a ritenere che l'etichetta e la pubblicità degli alimenti non debbano contenere tali dichiarazioni relative alla salute. È vero che una dieta equilibrata è un requisito essenziale per una buona salute, ma dichiarazioni sul fatto che l'assunzione di un alimento possa prevenire, trattare o curare una malattia potrebbero in effetti indurre i consumatori a fare scelte dietetiche non equilibrate. La Commissione esaminerà tuttavia se nella normativa dell'UE si possano introdurre disposizioni specifiche a disciplina delle "indicazioni funzionali" (ad esempio affermazioni relative agli effetti benefici di una sostanza nutritiva su determinate funzioni fisiche normali) e delle "indicazioni nutrizionali" (come quelle che descrivono, a seconda dei casi, la presenza, l'assenza o il livello di una sostanza nutritiva contenuta in un prodotto alimentare o il suo valore rispetto a un prodotto analogo). Inoltre, la Commissione esaminerà la necessità di mettere le disposizioni della direttiva sull'etichettatura nutrizionale in linea con i bisogni e le aspettative dei consumatori.
102. Complementarmente alla strategia in materia di etichettatura degli alimenti, si dovrebbero estendere gli strumenti di cui i consumatori e i concorrenti possono avvalersi per ottenere riparazione in caso di messaggi pubblicitari fuorvianti in modo da coprire le affermazioni legate ai summenzionati tipi di informazioni. La Commissione formulerà a tal fine una proposta di modifica della direttiva sulla pubblicità fuorviante e farà in modo che le disposizioni in materia di pubblicità e di etichettatura relative a tali affermazioni costituiscano un quadro legislativo coerente.
103. La Commissione esaminerà ulteriormente l'opportunità di rivedere o di introdurre disposizioni specifiche in materia di etichettatura per certe categorie di alimenti. Regole specifiche, come l'obbligo di indicare il luogo di origine per la frutta fresca, tali da fornire migliori informazioni ai consumatori su tali prodotti, non contrastano con le norme generali. La Commissione chiarirà inoltre le disposizioni che disciplinano l'etichettatura dei nuovi alimenti e, in particolare, i prodotti derivati da organismi geneticamente modificati e prenderà un'iniziativa per quanto concerne l'etichettatura degli additivi prodotti ricorrendo agli strumenti dell'ingegneria genetica e l'etichettatura degli alimenti e degli ingredienti di alimenti prodotti senza ricorrere alle tecniche dell'ingegneria genetica (i cosiddetti "alimenti esenti da OGM").
Nutrizione
I consumatori manifestano una crescente attenzione per il valore nutrizionale degli alimenti che acquistano e si avverte sempre di più la necessità di fornire informazioni corrette sugli alimenti che consumano.
104. Il fatto di assicurare la protezione della salute pubblica non significa limitarsi alla sola sicurezza chimica, biologica e fisica degli alimenti. Si dovrebbe anche fare in modo di assicurare l'assunzione delle sostanze nutritive essenziali limitando nel contempo l'assunzione di altri elementi onde evitare effetti nocivi per salute, tra cui anche effetti antinutritivi. Da ricerche scientifiche è emerso che una dieta adeguata e variata è un fattore importante per la salute e il benessere in generale. Ciò vale in particolare adesso che appaiono sul mercato nuovi tipi di prodotti dal valore nutritivo modificato che possono influenzare il comportamento e il benessere dei consumatori in modo positivo o negativo. Inoltre, non sono sistematicamente disponibili in forma chiara e accessibile le informazioni suscettibili di consentire ai consumatori di operare una giusta scelta.
105. Per quanto concerne gli alimenti dietetici (vale a dire gli alimenti destinati a soddisfare le particolari esigenze nutritive di gruppi specifici della popolazione), la Commissione elaborerà una direttiva specifica sugli alimenti volti a soddisfare i bisogni derivanti da un intenso sforzo muscolare. Essa preparerà inoltre una relazione sugli alimenti destinati ai diabetici e definirà le condizioni che danno titolo ad apporre sugli alimenti le indicazioni "a basso tenore di sodio" o "esente da sodio" e "esente da glutine". La Commissione presenterà inoltre al Consiglio e al Parlamento due proposte di direttive sugli integratori alimentari (vale a dire fonti concentrate di sostanze nutritive quali vitamine e minerali) e sugli alimenti arricchiti (vale a dire alimenti cui sono state aggiunte sostanze nutritive). Inoltre si dovranno fissare criteri di purezza per le sostanze nutritive aggiunte agli alimenti destinati ad un uso particolare o che sono presenti negli integratori alimentari e negli alimenti arricchiti.
106. Sono state organizzate diverse azioni a livello comunitario nel contesto del "Quarto" e del "Quinto programma quadro di ricerca e sviluppo". Tali azioni presentano delle componenti che hanno attinenza con una politica nutrizionale. La Commissione contempla l'opportunità di sviluppare una politica nutrizionale completa e coerente e presenterà a tal fine un piano d'azione.
107. Diversi aspetti che sono già stati evocati nel presente Libro bianco valgono anche per l'istituzione di una politica in questo ambito. Un'efficace attuazione di una politica nutrizionale richiede in particolare un monitoraggio, una raccolta e un'analisi efficace di dati. Informazioni sull'assunzione di alimenti, sulle abitudini dietetiche e sullo stato nutrizionale dovrebbero essere quindi incluse nei sistemi nazionali e comunitari di raccolta di dati. Inoltre, si dovrebbero promuovere ricerche e studi sulla nutrizione, si dovrebbero perseguire attivamente pareri scientifici e i loro risultati dovrebbero essere pubblicizzati appieno. Un altro aspetto importante di una politica nutrizionale è dato da un'informazione efficace e corretta dei consumatori; sotto questo aspetto la direttiva sull'etichettatura nutrizionale ha un ruolo da svolgere. Si dovrebbe compiere uno sforzo specifico per mettere in atto appropriati strumenti di informazione, come l'etichettatura nutrizionale, ma anche campagne di informazione. Si proporranno raccomandazioni del Consiglio relative a orientamenti in campo dietetico. Si dovrà assicurare un'adeguata comunicazione ai consumatori.
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CAPITOLO 8: DIMENSIONE INTERNAZIONALE
Il principio fondamentale per quanto concerne gli alimenti e i mangimi importati è che essi devono soddisfare requisiti sanitari almeno equivalenti a quelli fissati dalla Comunità per gli alimenti e i mangimi di sua produzione.108. La Comunità è il più grande importatore/esportatore di prodotti alimentari al mondo e commercia con paesi di tutto il mondo una gamma sempre più ampia di prodotti alimentari. Con questi ampi scambi di prodotti alimentari la sicurezza alimentare non può essere considerata esclusivamente una questione di politica interna. Ai prodotti alimentari oggetto di commercio internazionale si applicano esattamente le stesse preoccupazioni in materia di zoonosi, contaminanti, ecc., indipendentemente dal fatto che essi siano importati verso la Comunità o da essa esportati. Per assicurare che si soddisfino questi requisiti, i nostri obblighi innanzi all'OMC ci impongono di fondare tali misure su standard internazionali o, là dove esse non siano basate su standard internazionali, esse devono avere un avallo scientifico. Qualora manchino prove scientifiche, si possono adottare misure provvisorie sulla base di informazioni pertinenti disponibili.
109. Il quadro internazionale per quanto concerne la sicurezza degli alimenti si è sviluppato in modo significativo a seguito del maggior ruolo assunto da certe organizzazioni internazionali come ad esempio il Codex Alimentarius e l'Ufficio internazionale dell'epizoozia (UIE) nell'ambito dell'accordo dell'Organizzazione mondiale del commercio sull'applicazione di misure sanitarie e fitosanitarie (l'accordo SPS), l'organizzazione mondiale della sanità (OMS) e l'organizzazione per l'alimentazione e l'agricoltura (FAO).
110. La Comunità svolge un ruolo attivo nel Comitato SPS e in altri comitati dell'OMS onde assicurare che il quadro internazionale incoraggi e tuteli i diritti dei paesi a mantenere elevati standard sanitari per quanto concerne la sicurezza alimentare. In tale contesto, la Comunità ha l'obiettivo di chiarire e rafforzare l'esistente quadro nell'ambito dell'OMC per l'uso del principio di precauzione in relazione alla sicurezza alimentare, in particolare al fine di trovare una metodologia concordata quanto al raggio di azione in virtù di tale principio. L'adozione di una strategia globale per la sicurezza alimentare, quale delineata nel presente Libro bianco, contribuirà a rafforzare il ruolo della Comunità nell'OMC. Certi paesi terzi usano argomenti di ordine sanitario e fitosanitario privi di giustificazione scientifica per rifiutare l'accesso di prodotti alimentari d'origine comunitaria sui loro mercati. L'accordo SPS prevede il diritto di ottenere la valutazione del rischio su cui si basa la misura adottata da un paese terzo. Tale valutazione del rischio dovrebbe essere analizzata attentamente a tempo debito onde individuarne le eventuali carenze e i punti deboli e avviare la procedura di consultazione prevista dall'accordo SPS.
111. Si proseguiranno celermente i lavori per l'adesione della Comunità europea al Codex Alimentarius e all'Ufficio internazionale delle epizoozie.
112. I consumatori del mondo intero hanno il diritto di attendersi che i prodotti esportati dalla Comunità soddisfino gli stessi standard elevati che si applicano all'interno della Comunità. Il livello di sicurezza alimentare richiesto per i prodotti esportati dalla Comunità dovrebbe essere quindi lo stesso richiesto per i prodotti commercializzati nella Comunità. Si contemplerà la necessità di istituire a tal fine un sistema di certificazione comunitaria all'esportazione.
113. La Comunità ha già negoziato diversi accordi internazionali bilaterali in materia di misure sanitarie che comprendono il riconoscimento dell'equivalenza delle misure sanitarie applicate da paesi terzi. Si esaminerà la possibilità di negoziare ulteriori accordi. In questo contesto si situa la necessità di una collaborazione tecnica come anche di una cooperazione in materia di R&S tecnologico con i paesi terzi. Per ottemperare agli obblighi fissati dall'accordo SPS la Comunità deve assicurare che tutte le norme concernenti misure di SPS prevedano la possibilità di riconoscere l'equivalenza anche caso per caso.
114. Si continuerà il processo di negoziazione di accordi con i paesi e i territori vicini, ad esempio la Norvegia, la Svizzera, Andorra, nel cui ambito essi fanno proprio l'acquis comunitario per quanto concerne la sicurezza alimentare e altri requisiti sanitari e fitosanitari.
115. Per quanto concerne il futuro ampliamento della Comunità, è essenziale che i paesi candidati all'adesione attuino i principi fondamentali del Trattato, pongano in atto una legislazione in materia di sicurezza alimentare e sistemi di controllo equivalenti a quelli vigenti nella Comunità. Ciò rappresenta un'importante sfida per questi paesi, sia per quanto concerne il miglioramento della loro produzione e dei loro impianti di lavorazione sia per quanto concerne l'attuazione della necessaria legislazione e dei sistemi di controllo. L'attuale impalcatura comunitaria di assistenza aiuterà, se del caso, i paesi candidati ad adottare la legislazione necessaria, compresa anche la messa in atto delle istituzioni competenti per attuare e far rispettare tale legislazione, conformemente alle priorità identificate nei partenariati per l'adesione.
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CAPITOLO 9: CONCLUSIONI
116. L'attuazione di tutte le misure proposte nel presente Libro bianco consentirà di organizzare la sicurezza alimentare in modo più coordinato e integrato al fine di raggiungere il livello più elevato possibile di protezione della salute. La normativa sarà riesaminata e modificata a seconda delle necessità onde renderla più coerente, completa e aggiornata. Si promuoverà un'applicazione di tale normativa a tutti i livelli. La Commissione ritiene che l'istituzione di una nuova Autorità, che diventerà il punto di riferimento scientifico per l'intera Unione, contribuirà a realizzare un elevato livello di protezione della salute dei consumatori e quindi a ripristinare la fiducia degli stessi.117. Il successo delle misure proposte nel presente Libro bianco è intrinsecamente legato al sostegno del Parlamento europeo e del Consiglio. La loro attuazione dipenderà dall'impegno degli Stati membri. Il Libro bianco sollecita inoltre un forte coinvolgimento degli operatori del settore che hanno la responsabilità primaria dell'applicazione, nel quotidiano, delle prescrizioni in materia di sicurezza alimentare. Una maggiore trasparenza a tutti i livelli della politica di sicurezza alimentare è il filo conduttore dell'intero Libro bianco e contribuirà in modo fondamentale ad accrescere la fiducia dei consumatori nella politica di sicurezza alimentare dell'UE.
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